Предложения по совершенствованию пенсионной системы в России

ВЫХОД ИЗ КРИЗИСА РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ:

ВОЗВРАТ НАЗАД ИЛИ ВТОРОЕ ДЫХАНИЕ

РЕФОРМЫ 2002 ГОДА?

I. НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ 2002 ГОДА

Реформа 2002 г. – важнейшее событие последнего пятилетия в пенсионной сфере. И, несмотря на то, что оценить ее результаты в полной мере можно будет лишь после 2022 г., когда начнутся первые регулярные выплаты накопительных частей трудовых пенсий, уже сегодня возможен и необходим анализ ее влияния на ситуацию в пенсионном обеспечении.

1. Цели и задачи пенсионной реформы

Как бы ни была организована государственная система пенсионного обеспечения, ее основными задачами выступают предотвращение бедности среди пенсионеров и компенсация заработка, утраченного в связи с наступлением событий, перечисленных в законодательстве, – достижением определенного возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца и пр. Для того чтобы успешно решать эти задачи в пенсионной системе должны быть сбалансированы поступления и обязательства. Поэтому важнейшими целями любой пенсионной реформы будут достижение долгосрочной финансовой сбалансированности и обеспечение социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения.

Для анализа результативности разделим все цели и задачи, которые стояли перед российской пенсионной реформой, на три категории: прямые, заявленные в программных документах, и косвенные, а также те, которые ожидали от пенсионной реформы основные акторы системы или участники дискурса, но не вошедшие в формальные документы.

Кризис 1998 г. привел к смещению фокуса реформы с задачи создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений, на которую ориентировались предложения 1997-1998 гг., на улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионных возрастов[1]. Не будет преувеличением сказать, что на протяжении всего пост-дефолтного развития страны эта задача доминировала над другими.

Напротив, задача обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы на момент подготовки пенсионной реформы отошла на второй план: ПФ регулярно выплачивал и повышал пенсии и даже сформировал определенный резерв для балансирования текущих колебаний в доходах и расходах. Наиболее явно эта метаморфоза видна при сравнении текстов Программы пенсионной реформы 1998 г., проекта Основных направлений социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу 2000 г., Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. и Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.). В трех первых документах главной задачей реформирования пенсионной системы в среднесрочной перспективе выступает достижение (поддержание) финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы, тогда как в последнем – установление тесной связи между величиной пенсии и ранее уплаченных взносов и повышение реального уровня пенсионного обеспечения. Пенсионная реформа рассматривается как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. На практике это означало то, что резервы финансовой устойчивости стали искать, прежде всего, в поле изменения расчета и индексации пенсий, увязывая их с реальными поступлениями в пенсионную систему, а задача сокращения обязательств пенсионной системы, включая возможное повышение пенсионного возраста или реформирование льготного пенсионного обеспечения, стала вторичной. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, тогда как реформирование льготных пенсий благодаря лоббистским усилиям работодателей отложено на неопределенную перспективу (табл.1).

Таблица 1. Цели пенсионной реформы

Цели пенсионной реформы За счет чего будут решаться в…
среднесрочной перспективе долгосрочной перспективе
Заявленные в программных документах Правительства, прямые
1. Усиление страховых принципов в пенсионном обеспечении установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ развитие накопительной составляющей пенсионной системы
2. Повышение реального размера пенсий регулярная индексация пенсий, в том числе темпами, опережающими рост цен развитие накопительной составляющей пенсионной системы
  развитие дополнительного пенсионного обеспечения и страхования
3. Обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы повышение реального уровня пенсионного обеспечения при условии поддержания финансовой устойчивости пенсионной системы развитие накопительной составляющей пенсионной системы
создание неперсонифицированного резерва ПФ РФ развитие дополнительного пенсионного обеспечения и страхования
реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда  
Заявленные в программных документах Правительства, косвенные
4. Вовлечение сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование создание стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование; развитие дополнительного пенсионного обеспечения  
Имплицитно подразумеваемые, косвенные
5. Увеличение объема долгосрочного кредитования в экономике создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (включая негосударственные пенсионные фонды) развитие накопительной составляющей пенсионной системы
6. Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда посредством: установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ  
6.1. снижения налогового бремени на работодателя в рамках налоговой реформы – установление плоской шкалы НДФЛ и введение регрессивной шкалы ЕСН изменение формулы расчета пенсии - в зависимости от уплаченных взносов
  развитие накопительной составляющей пенсионной системы
6.2. повышения заинтересованности работника в уплате отчислений в пенсионную систему установление тесной связи между размером пенсии и прошлыми заработками пенсионеров, а также величиной страховых взносов, уплаченных за них в ПФ РФ развитие накопительной составляющей пенсионной системы
7. Обеспечение прозрачности пенсионной системы определение правового статуса основных участников пенсионной системы – ПФ и государственной управляющей компании. развитие накопительной составляющей пенсионной системы
ограничение монополизма ПФ в пенсионной сфере. Развитие конкуренции на рынке обязательных пенсионных накоплений.  
8. Обеспечение независимости пенсионной системы от влияния политических факторов четкое ограничение функций государства в пенсионной системе. развитие накопительной составляющей пенсионной системы

Источники: Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации / Одобрена Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790; Программа пенсионной реформы в Российской Федерации / Одобрена Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463; Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу; Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.06.2002 N 388); Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р; Программа социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р.

Надежды, возлагаемые на влияние пенсионной реформы на экономическое развитие страны, также претерпели изменения. Если в 1990-е гг. от пенсионной реформы ожидали воздействия на рынок труда и систему оплаты труда, на приток «длинных» денег в экономику и содействия в ее структурной перестройке, то основной ожидаемый эффект от реформы 2002 г., заявленный в Программе 2002-2004 гг., состоит только в привлечении средств мелких вкладчиков через развитие институциональных инвесторов, к числу которых относятся НПФ. Задача повышения прозрачности пенсионной системы перед российской реформой в отличие, например, от польской, официально не ставилась.

Тем не менее, в теории успешная реализация пенсионной реформы и, прежде всего, таких ее элементов, как отказ от обещаний заранее устанавливаемого размера пенсий (то есть от так называемой системы с установленным размером выплат в пользу системы с установленным размеров взносов) и переход к накопительным принципам финансирования, должна оказать позитивное влияние на развитие экономики страны в целом. Прежде всего, тогда ожидается сокращение неформальной занятости и объема теневых доходов как результат установления более тесной связи между пенсиями и взносами в систему. Увеличение поступлений в пенсионную систему в результате выхода зарплат «из тени» и сокращение перераспределения внутри самой системы должны сделать возможным снижение тарифов отчислений и работников, и работодателей на цели пенсионного обеспечения. Наконец, успешное развитие накопительного компонента должно привести к увеличению объема «длинных» денег в экономике, что в свою очередь хорошо для стабильного экономического развития.

2.Особенности модели пенсионной реформы 2002 г.

Институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими законами, четыре из которых были приняты в 2001-2002 гг.:

ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г., № 27-ФЗ),

ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г., № 165-ФЗ),

ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 167-ФЗ),

ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (от 17 декабря 2001 г., № 173-ФЗ),

ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (от 24 июля 2002 г., № 111-ФЗ),

ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 166-ФЗ).

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему. Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Первоначально предполагалось, что пакет новых пенсионных законов будет включать также законы, определяющие статус основных участников пенсионной системы, главным из которых является Пенсионный фонд Российской Федерации (ФЗ «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ»), и регулирующие условия обязательного пенсионного обеспечения для некоторых категорий занятых (ФЗ «О профессиональных пенсионных системах в РФ»). Однако, несмотря на то, что отсылочные нормы на эти документы остались в законах об обязательном пенсионном страховании и о трудовых пенсиях и проекты этих документов были внесены в Государственную Думу еще в 2001-2002 гг., соответствующие законы так до сих пор не приняты.

Действующие законы закрепляют создание в России многоуровневой пенсионной системы.

Первый уровень – это базовая часть пенсии. Плюсы ее введения лежат в сфере социальной поддержки реформы и расширения участия населения в пенсионной системе. Универсальность первого уровня пенсионного обеспечения и низкие требования к минимальной продолжительности страхового стажа, достаточные для получения трудовой пенсии (5 лет), установленные в законах 2001 г., позволяют охватить пенсионным обеспечением лиц, уязвимых в доступе к формальным трудовым доходам – длительно не работающим или неформально занятым. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости[2], как это предусматривалось Программой 1998 г.

Жертвой социальной направленности реформы становится ее финансовая устойчивость. Уже на стадии анализа законодательства становится ясно, что реформа 2002 г. ничего не дает для повышения фактического возраста назначения пенсии. Учитывая низкие требования к минимальной продолжительности страхового стажа и предоставляемое пенсионерам право работать без ограничений совокупных размеров доходов и ежегодно пересчитывать пенсию, понятно, что подавляющее большинство населения, за исключением никогда не работавших не инвалидов, будет обращаться за назначением пенсии в возрасте, не превышающим 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Организация второго уровня пенсионного обеспечения в реформе 2002 г. строится на сочетании накопительных и распределительных принципов в финансировании пенсий, размер которых определяется суммарной величиной уплаченных страховых взносов, а также введения «таблиц дожития». В законе о трудовых пенсиях 2001 г. число лет дожития (после выхода на пенсию) установлено в виде фиксированной величины, составляющей 12 лет на момент начала реформы в 2002 г. и увеличивающийся до 19 лет к 2013 г.

Введение фиксированного ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии, безусловно, делает понятнее для населения формулу расчета пенсии и сохраняет существенное перераспределение пенсионных потоков в пользу женщин, продолжительность жизни которых заметно превышает мужскую. Одновременно система в ее нынешнем виде оказывается нечувствительной к увеличению продолжительности жизни населения и, следовательно, обладает высокими рисками нарушения устойчивости, если такой рост будет иметь место. Кроме того, в свете существенного разрыва в продолжительности жизни у мужчин и женщин и различного срока их пребывания на пенсии государство фактически зафиксировало существующие диспропорции в распределении пенсионного фонда между мужчинами и женщинами.

К числу несомненных достоинств реформы 2002 г. следует отнести последовательно реализуемый в ней принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень – базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения – финансируются федеральным бюджетом за счет Единого социального налога (ЕСН), взимаемого с фонда заработной платы, и других (общих) налогов. Выделение государственного пенсионного обеспечения, источником финансирования которого выступают только средства федерального бюджета (общие налоги), в качестве отдельного элемента пенсионной системы стало важным шагом вперед, сделанным в реформе 2002 г. по сравнению с ее предыдущими вариантами. Кроме того, в законе была четко закреплена ответственность федерального бюджета по финансированию нестраховых периодов, включаемых в общую продолжительность страхового стажа при расчете величины трудовой пенсии. Источником финансирования пенсий второго уровня выступают обязательные отчисления работодателей с фонда оплаты труда работников (ЕСН), направляемые на страховую и накопительную части трудовой пенсии, и дополнительные обязательные отчисления в профессиональные пенсионные системы в случае их создания. Отчисления на страховую (и накопительную) часть пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и его возраст. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей в негосударственные пенсионные фонды.

Отчисления в пользу первого и второго уровней вычитаются из налогооблагаемой базы. Отчисления же в третий уровень осуществляются из нетто-доходов, то есть после уплаты всех налогов.

3. Субъекты пенсионной системы.

Действующее с 2002 г. пенсионное законодательство определяет следующих основных участников пенсионной системы: население (работники – застрахованные и пенсионеры), работодатели и индивидуальные предприниматели (страховщики), Пенсионный фонд России (ПФ – страховщик в рамках обязательного пенсионного страхования), негосударственные пенсионные фонды (НПФ – страховщики с 2004 г.) и государство (схема 1).

Хотя закон «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ», до сих пор не принят, многие его положения были реализованы в других законах и в ходе пенсионной реформы[3]. Одним из немедленных результатов реформы стало расширение сферы ответственности ПФ. В рамках новой пенсионной системы ПФ получает право не только назначения и перерасчета, но и выплаты государственных пенсий. Вдобавок ПФ управляет средствами пенсионного обеспечения. В принципе, подобная централизация управления имеет свои достоинства - упрощение информационного обмена и снижение удельного веса административных расходов. Главная проблема, однако, в другом – государство в лице Пенсионного фонда не только распорядитель обязательных пенсионных накоплений, но и их собственник. Немаловажно, что правовой статус ПФ остается по-прежнему неопределенным[4].

Завершившееся как раз к началу пенсионной реформы создание системы персонифицированного учета стало источником еще одной проблемы. В настоящее время ПФ – единственный в стране обладатель подробной демографической (пол, возраст, место жительства, гражданство) и социально-экономической (статус на рынке труда (занят, зарегистрированный безработный, незанят), форма занятости (по найму, индивидуальный предприниматель и пр.), продолжительность общего и специального трудового стажа, продолжительность страхового стажа, величина уплаченных за работника страховых взносов, дата назначения, вид и размер пенсии и пр.) информации о подавляющем большинстве населения трудоспособных и пенсионных возрастов. Само существование такой базы провоцирует закономерное желание использовать ее не только для целей пенсионного обеспечения, но и шире – для нужд всей системы социальной защиты. Однако поскольку собственником системы персонифицированного учета выступает ПФ, Правительство возлагает на него обязанности, выходящие за прямой мандат ПФ: назначение и выплату ежемесячных денежных выплат (ЕДВ)[5], ведение регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки семей с детьми (включая назначение и выплату материнского (семейного) капитала) [6], оказание социальной помощи и т.п. Не считая того, что транзакционные издержки по выполнению этих функций ложатся на ПФ, такая политика ведет к размыванию главной миссии ПФ как центрального института пенсионной системы, превращая его во всеобщий «собес», ответственный за всю социальную защиту. Очевидно, что такая ситуация не может долго оставаться устойчивой. Требуется отделить технические функции по обслуживанию Национального регистра населения (нынешней системы персонифицированного учета) от функций по назначению и выплате пенсий.

4. Изменения для действующего контингента пенсионеров

Несмотря на то, что когда говорят о пенсионной реформе, обычно подразумевают, что она меняет правила пенсионного обеспечения для будущих поколений пенсионеров, важная составляющая реализуемой в России реформы включает изменение норм, регулирующих выплаты уже назначенных пенсий. Необходимость в проведении этой части реформы вызвана многократным изменением, а фактически – нарушением норм пенсионного законодательства, принятого в 1990 г. Наиболее очевидным примером подобной практики была компенсационная выплата, назначаемая в дополнение к пенсии, размер которой меняется в обратной зависимости к размеру пенсии. Введенная в середине 1990-х гг. как инструмент борьбы с бедностью среди наименее обеспеченных категорий пенсионеров, система компенсационных выплат существовала параллельно и независимо от системы индексации размеров пенсий, а фактически – использовалась вместо проведения такой индексации. Предпринятая в 1998 г. попытка ввести новые правила исчисления пенсий, адекватные современным экономическим условиям и обеспечивающие понятные правила индексации, привела к сосуществованию двух принципиально разных формул расчета пенсий. В этой связи первым шагом пенсионной реформы стала унификация правил расчета пенсионных выплат и перерасчет уже назначенных пенсий по новым правилам.

Основания назначения пенсий – достижение определенного возраста, наступление инвалидности и потеря кормильца – остались теми же, что и в прежнем законодательстве. Пенсии за выслугу лет для всех категорий пенсионеров, кроме бывших федеральных государственных служащих учитывают теперь в составе трудовых пенсий по старости (табл. 3). Новое законодательство вводит две категории – трудовые пенсии, право на получение которых определяется предшествующей трудовой деятельностью, и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, получение которых связано с определенными событиями в жизни человека – работой в качестве федерального служащего, инвалидностью с детства, военной травмой, инвалидностью вследствие радиационных катастроф и пр. (табл. 3). Отныне нельзя одновременно получать две трудовые пенсии, но допускается получение двух пенсий для некоторых категорий пенсионеров, если одна из них – по государственному пенсионному обеспечению (табл. 4). Очевидно, что в первую очередь эта мера позволяет поддерживать более высокий уровень пенсионного обеспечения для наиболее пожилых пенсионеров–инвалидов и вдов участников ВОВ.

Схема 1. Основные агенты в современной пенсионной системе

Частные управляющие компании

Государственная управляющая компания

Пенсионный фонд РФ

Работодатели

УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ

финансовые потоки

информационные потоки

ЕСН - БЧ

ЕСН - СЧ

ЕСН - НЧ

Пенсии: БЧ + СЧ

Федеральный бюджет

Работники - застрахованные

Пенсионеры

Негосударст-венные пенсионные фонды

Частные управляющие компании

Письмо

Решение о выборе

Таблица 3. Виды пенсий по основаниям

До реформы 2002 г. После реформы 2002 г.
Трудовые:По старости (возрасту)По инвалидностиЗа выслугу летПо потере кормильца Трудовые:По старости (возрасту), включая некоторые бывшие пенсии за выслугу летПо инвалидностиПо потере кормильца
Пенсии для военнослужащих:По инвалидностиПо потере кормильца Пенсии по государственному социальному обеспечению (включая пенсии для военно-служащих):За выслугу летПо старостиПо инвалидностиСоциальные
Социальные

Источники: Закон Российской Федерации от 20.11.90 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 12.02.93 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы, и их семей»; Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таблица 4. Основания для получения двух пенсий в действующем законодательстве

Группа пенсионеров Первая пенсия Вторая пенсия
Инвалиды вследствие военной травмы Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности Трудовая пенсия по старости
Участники ВОВ Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности Трудовая пенсия по старости
Родители военнослужащих Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Трудовая пенсия по старости
Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Социальная пенсия 1)
Вдовы военнослужащих, погибших в годы ВОВ / финской войны и не вступившие в повторный брак Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Социальная пенсия 1)
Нетрудоспособные члены семей граждан, пострадавших в результате Чернобыльской и других техногенных катастроф Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Трудовая пенсия по старости (инвалидности)
Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Социальная пенсия 1)

1) за исключением социальной пенсии в связи со смертью кормильца

Источник: Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Новая формула расчета трудовых пенсий сняла любые прямые ограничения на максимальный размер выплат, существовавшие в прежней системе. Для действующих пенсионеров сохранялись ограничения на максимальный размер индивидуального заработка, учитываемого при расчете пенсий: он не мог превышать 120% установленной величины средней заработной платы. При этом было установлено, что после перерасчета размер пенсии не может быть ниже ранее назначенного. Пересчитанная пенсия складывалась из двух частей – базовой, фиксированный размер которой был установлен на уровне 450 руб. для получателей трудовой пенсии по старости, не достигших 80 лет и не имеющих иждивенцев. Разность между пересчитанным размером пенсии и базовой частью – страховая часть трудовой пенсии. Закон о трудовых пенсиях устанавливал, что на 1 января 2002 г. суммарный размер базовой и страховой частей трудовой пенсии по старости не мог быть ниже 660 руб.

Вторым важным изменением стала отмена любых ограничений на выплату пенсий работающим пенсионерам. Сосуществование двух моделей расчета пенсий в период с 1998 по 2001 гг. было, прежде всего, вызвано тем, что хотя пенсия, рассчитанная по правилам 1998 г., и была выше, ее получение допускалось только при условии прекращения пенсионером работы. В результате, определенные категории пенсионеров – главным образом, не достигшие пенсионного возраста пенсионеры по старости, инвалидности или выслуге лет, - предпочитали получать меньшую пенсию, сохраняя возможность официально работать. С 1 января 2002 г. право получать одновременно и пенсию, и заработную плату приобрели уже все пенсионеры. Те из них, которые работали и до 2002 г., смогли увеличить размер своей пенсии. Другие, еще способные работать, получили шанс вернуться на рынок труда и тем самым увеличить совокупные денежные доходы.

Наконец, третья новация была связана с правилами увеличения пенсии. В рамках закона 1990 г. пенсии должны были регулярно индексироваться в связи с ростом цен; фактически имело место нерегулярное повышение пенсий и компенсационных выплат, увязанное с темпами инфляции. В рамках поправок 1998 г. пенсии, рассчитываемые с применением индивидуального коэффициента пенсионера, индексировались в связи с ростом номинальной средней заработной платы, рассчитанной для целей пенсионного обеспечения, то есть той заработной платы, с которой платились взносы в ПФ. Из мирового опыта известно, что индексация только по росту цен, хотя и не дает снизиться покупательной способности пенсий, приводит к неравенству в уровне пенсионного обеспечения между «старыми» и «новыми» пенсионерами. Индексация же по темпам роста номинальной заработной платы ведет к заметному росту пенсионных обязательств, особенно в условиях экономического подъема. Компромиссным решением может считаться так называемая «швейцарская» модель индексации, когда пенсии на 50% индексируются по инфляции, на 50% по росту заработной платы. Нынешняя российская пенсионная система ориентируется на эту модель увеличения пенсий.

Закон «О трудовых пенсиях в РФ» предусматривает следующий порядок индексации базовой и страховой частей трудовых пенсий. Размер базовой части пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции, но коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ (ст. 17, п. 6). Размер страховой части пенсии также индексируется по инфляции, причем при росте цен за каждый календарный квартал не менее чем на 6% установлена ежеквартальная индексация; при меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6% за каждое полугодие, - индексация два раза в год (в феврале и в августе), а в случае роста цен менее чем на 6% за полгода – один раз в год с 1 февраля, если в течение года индексация в связи с ростом цен не проводилась (ст. 17, п. 7, пп.1-3). Кроме того, размер страховой части пенсии может дополнительно увеличиваться в связи с ростом заработной платы, если годовой индекс роста среднемесячной заработной платы превысит суммарный коэффициент произведенной индексации размера страховой части пенсии по росту цен в том же году. Эта индексация проводится с 1 апреля следующего года на разницу между годовым индексом роста среднемесячной заработной платы и указанным коэффициентом. При этом дополнительное увеличение размера страховой части пенсии «не может превышать индекс роста доходов Пенсионного фонда РФ в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий» (ст. 17, п. 7, пп. 5).

5.Отдельные составляющие реформы 2002 г.

Виды пенсии и реформа распределительного компонента

Общие нормы пенсионного обеспечения, регулирующие назначение основных типов пенсий – трудовых и по государственному пенсионному обеспечению, для будущих поколений пенсионеров ничем не отличаются от уже описанных положений законодательства для нынешних пенсионеров. Новации касаются страховой и накопительной частей трудовой пенсии. В соответствии с законом трудовые пенсии по старости и по инвалидности должны складываться из трех частей: базовой, страховой («условно-накопительной») и накопительной.

Те виды выплат, которые в действующем пенсионном законодательстве носят название «страховой части пенсии», - представляют собой модификацию концепции «условно-накопительных» счетов. Выплата страховой части пенсии регулируется законами «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ». Страховая часть определяется как производное от деления суммы уплаченных взносов с учетом их индексации («страхового капитала») в числителе и ожидаемым периодом выплаты пенсии (в знаменателе), который в российском законодательстве задан фиксированной величиной (19 лет).

Расчет ранее заработанных пенсионных прав застрахованных, отработавших хотя бы год до начала реформы, производится по нормам ранее действовавшего законодательства с учетом ограничения на заработки в размере 1,2 по отношению к средней в экономике зарплате. Поскольку в новом законодательстве отсутствуют прямые ограничения на размер трудовой пенсии (кроме опосредованного влияния на нее регрессивной шкалы пенсионных отчислений), по мере увеличения в объеме пенсионного капитала прав, приобретенных в новой системе, дифференциация страховых частей пенсии будет расти. Безусловно, переход к определению размера пенсии, исходя из заработка за весь период трудовой деятельности, - важный шаг, усиливающий зависимость пенсионных выплат от индивидуального вклада в пенсионную систему, повышающий ее прозрачность и предсказуемость. Однако ожидать расширения временного горизонта принятия пенсионного решения можно лишь при условии, что правила не меняются под влиянием каких-либо политических или финансовых мотивов[7].

Введение накопительного компонента

Переход к частичному финансированию пенсий на основе накопительных принципов – это, без сомнения, единственное, ради чего стоило затевать пенсионную реформу. И дело не в том, являются ли такие принципы более эффективной формой пенсионного обеспечения в стареющих обществах. Население, в принципе, весьма болезненно воспринимает любые радикальные изменения, и поэтому преобразования в пенсионной системе, которые только модифицировали ранее существовавшие институты, называть громким словом «реформа» не стоило бы. Без создания накопительной составляющей можно было бы говорить лишь о совершенствовании пенсионной системы в России.

На стадии подготовки этой реформы ключевые вопросы введения накопительного компонента включали определение возрастных групп, которые должны будут участвовать в системе, и тарифа отчислений. На одном полюсе лежало решение, реализованное в Чили и Казахстане, при котором накопительные счета открывались для всех без исключения работников, а распределительный компонент упразднялся. На другом – реформа по образцу Венгрии и Эстонии, в которых накопительные счета в обязательном порядке открывались только для впервые вступающих на рынок труда работников. Первая модель реформы для России была неприемлема в силу очень высоких затрат и социальных издержек, связанных с ее реализацией и недостаточного развития финансовых рынков. Вторая растягивала процесс создания накопительной компоненты на три-четыре десятилетия, и, тем самым, не решала задачу ослабления зависимости системы от давления старения населения. Основные аргументы против введения накопительного элемента сводились к указанию на недостаток финансовых инструментов, низкую емкость рынков, невысокую надежность российских финансовых институтов. Напротив, сторонники накопительной реформы говорили о том, что она сама выступает мощным стимулирующим фактором для развития финансовых рынков, а постепенный рост нагрузки, предусмотренный скоростью введения накопительного блока, будет способствовать общей стабилизации рынков с точки зрения волатильности, доходности и рисков и стимулировать различные категории инвесторов, включая частных и иностранный капитал.

В результате, согласно нормам пенсионного законодательства, действовавшим в момент начала реформы, право на накопительную часть трудовой пенсии в будущем могли приобрести мужчины 1953 года рождения и моложе и женщины 1957 года рождения и моложе. Соответственно, потенциальные участники накопительной системы составляли около 82% всего трудоспособного населения страны, а реально начали формировать накопления 70% работавших в 2002 г. граждан. Чтобы ограничить потери распределительного компонента пенсионной системы от введения накопительной составляющей, стартовый тариф отчислений на накопительные счета был установлен на уровне 2% для мужчин 1953-1966 гг. рождения и женщин 1957-1966 гг. рождения и на уровне 3% для лиц 1967 года рождения и моложе. Для последней категории работников предполагалось повысить этот тариф до 4% в 2004 г., до 5% - в 2005 и, наконец, до 6% - начиная с 2006 г. (в действительности этот тариф был введен только с 2008 года).

Накопительная часть будет определяться делением суммы отчислений и инвестиционного дохода на ожидаемый период выплаты пенсии, однако, точный механизм определения и выплаты накопительной части пенсии детально не был прописан. Учитывая то, что в законе первые выплаты накопительных пенсий планировались только с 2012 г., Правительство полагало, что у него есть определенный временной резерв для принятия решения по данному вопросу. Предварительно было установлено, что размер накопительной части трудовой пенсии может определяться аналогично страховой части – то есть путем деления пенсионных накоплений на фиксированный ожидаемый период выплаты пенсии. Однако такой подход противоречит правилам актуарных расчетов в пенсионном страховании и чреват дестабилизацией финансового положения пенсионной системы. До сих пор – спустя уже 5 лет после начала реформы – в этом вопросе сохраняется неопределенность.

Закон об инвестировании пенсионных накоплений называет основных субъектов и участников пенсионной системы и определяет их функции и обязанности, устанавливает право собственности на средства пенсионных накоплений, регламентирует вопросы надзора и контроля, перечисляет возможные направления инвестирования средств пенсионных накоплений. Анализ всех положений закона может составить предмет отдельного рассмотрения, поэтому в данном случае остановимся на тех, которые, как нам представляется, имеют критическое значение для развития российской пенсионной реформы, в том числе с точки зрения участия населения в ней. К таковым, в частности, относится вопрос о собственности на средства пенсионных накоплений и об участии в процессе формирования пенсионных накоплений негосударственных финансовых институтов – частных управляющих компаний и НПФ.

Отличительная особенность российской пенсионной реформы состоит в том, что собственность на средства пенсионных накоплений остается в руках государства. В абсолютном большинстве стран, проводящих такую реформу, собственниками пенсионных накоплений выступают сами граждане. В качестве одного из аргументов, почему в России этот вопрос был решен по-другому, называют то обстоятельство, что на накопительные счета поступают средства ЕСН, не являющегося частью зарплаты, и, следовательно, права собственности застрахованного лица здесь возникнуть не может. Действительно, и в странах Латинской Америки, и в Казахстане, и в странах Центральной и Восточной Европы накопительные пенсии в отличие от России формируются за счет отчислений из зарплат самих участников пенсионной системы.

Почему по этому пути не пошла Россия? Решение об отстранении граждан от уплаты взносов в пенсионную систему было принято одновременно с реформой налогового законодательства. При введении плоской шкалы подоходного налога ранее действовавший минимальный тариф этого налога 12% был увеличен на 1 проц. пункт. Чтобы избежать социального недовольства и сохранить минимальный уровень налогообложения индивидуальных доходов, на эту величину были сокращены поступления в пенсионную систему. При планировании пенсионной реформы к введению отчислений с индивидуальных доходов законодатели решили не возвращаться, мотивируя это тем, что доходы населения еще не восстановились после кризиса 1998 г. и уменьшать текущие доходы бедных слоев населения политически неприемлемо.

Хотя аргумент о недостаточности доходов населения отчасти был справедлив, очевидно, что его значение было переоценено, особенно учитывая длительную протяженность пенсионной реформы во времени. После кризиса доходы населения росли быстрыми темпами: в 2002 г. реальная заработная плата уже на 14% превышала предкризисный 1997 г., а реальные доходы в том же году практически достигли уровня 1997 г., а в 2007 г. практически достигли уровня 1991 г. Напротив, увеличение тарифа отчислений в накопительную систему было растянуто на несколько лет. Таким образом, аргумент о недопустимости взимания накопительных взносов с доходов обедневшего за годы реформ населения является в известной степени лукавством. Исключение населения из числа плательщиков пенсионных взносов имело ряд далеко идущих последствий. Именно оно повлекло за собой решение о сохранении собственности на средства пенсионных накоплений в руках государства. Это, в свою очередь, породило ряд юридических проблем, наиболее очевидной из которых является конструкция договора доверительного управления, при которой и учредителем, и выгодоприобретателем управления признается Российская Федерация. Если при этом средства пенсионных накоплений инвестируются в государственные облигации, то Российская Федерация становится также одновременно эмитентом и должником по данным ценным бумагам.

Помимо правовых проблем, существуют зримые социально-экономические потери от того, что собственником средств пенсионных накоплений выступает Российская Федерация. Застрахованные лица, не являющиеся ни одной из сторон договора, ни выгодоприобретателем по нему, фактически оказываются в стороне от процесса инвестирования пенсионных накоплений (схема 1). Право выбора управляющей компании или страховщика (ПФ или НПФ), закрепленное за ними в законе, осуществляется с большой дискретностью – один раз в год. Учитывая провал кампании по информированию населения о содержании пенсионной реформы и их правах в ней, отсутствие стандартов раскрытия информации основными участниками пенсионной системы[8], недостаточную финансовую грамотность населения, ждать от застрахованных активности в выборе управляющей компании или НПФ было, по меньшей мере, наивно. Таким образом, концентрация средств пенсионных накоплений в руках государственной управляющей компании (по умолчанию) и, соответственно, в государственных облигациях была предопределена самим содержанием реформы.

Еще одна проблема, возникающая в связи с введением закона 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»: как при таком решении вопроса о собственности стимулировать граждан добровольно осуществлять дополнительные отчисления на их пенсионные счета, уже открытые в ПФ? Если бы средства пенсионных накоплений были собственностью граждан, предусмотреть для граждан возможность формирования на одних и тех же счетах обязательных и добровольных пенсионных накоплений было бы проще простого. В данном же случае застрахованные отдают часть своих личных доходов в собственность государства.

Таким образом, внедрение накопительного компонента в российском пенсионном обеспечении не сопровождается его приватизацией. Государство в новой пенсионной системе устанавливает правила игры, принимая законы и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в пенсионной сфере; является страхователем для некоторых категорий занятых (государственные предприятия); осуществляет сбор части ЕСН (в лице Федеральной налоговой службы); выступает собственником средств обязательных пенсионных накоплений (федеральный бюджет), управляющим средствами обязательных пенсионных накоплений (в лице государственной управляющей компании – Внешэкономбанка), источником финансирования части пенсий (федеральный бюджет) и гарантом выплаты пенсий (через институт субсидиарной ответственности).

Финансовые институты и регулирование

Закон определил в качестве субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений ПФ, специализированный депозитарий, управляющие компании, застрахованных лиц и страхователей; а в качестве участников этих отношений – брокеров, кредитные организации, НПФ, осуществляющие деятельность по обязательному пенсионному страхованию, и другие организации, вовлеченные в данные отношения.

Государство в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти выступает регулятором правил в сфере обязательных пенсионных накоплений. Контроль и надзор над деятельностью субъектов и участников накопительной пенсионной подсистемы осуществляют уполномоченные федеральные органы (с 2004 г. в качестве таковых выступают Министерство финансов и Федеральная служба по финансовым рынкам[9]), специализированный депозитарий, а также Общественный совет по инвестированию накопительной части пенсионных средств, созданный в августе 2003 г. Основная задача этих организаций состоит в том, чтобы проверять соответствие деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений нормам пенсионного законодательства, в частности – закона об инвестировании, или, иными словами, снижать риски недобросовестного поведения со стороны, прежде всего, управляющих компаний и НПФ. Кроме того, закон устанавливает требование обязательного ежегодного аудита ПФ, управляющих компаний и специализированного депозитария.

Согласно законодательству, ПФ осуществляет сбор средств ЕСН, направляемых работодателями на накопительную часть трудовой пенсии, ведет обособленный учет пенсионных накоплений, раз в год разносит поступившие средства по индивидуальным счетам застрахованных, информирует последних о состоянии их счетов, а уполномоченный федеральный орган – обо всех средствах пенсионных накоплений и результатах их инвестирования. Но для управления этими средствами ПФ должен заключить договоры со специально отобранными по конкурсу управляющими компаниями.

Закон об инвестировании упоминает две категории управляющих компаний – государственную управляющую компанию и управляющую компанию, отобранную на конкурсной основе федеральным органом исполнительной власти. Примечательно, что ни процедура создания или выбора, ни требования к государственной управляющей компании в законе не установлены. В тексте закона об инвестировании она упоминается всего несколько раз – в контексте описания обязанностей ПФ и специализированного депозитария, а также – там, где идет речь о правах застрахованных по выбору управляющей компании. Именно здесь становится понятной сама идея появления такой компании: она должна управлять средствами пенсионных накоплений тех застрахованных, которые не воспользуются правом выбора частной управляющей компании или (позднее) НПФ.

Принимая во внимание слабое развитие негосударственных финансовых институтов вообще, и частных управляющих компаний на момент старта реформы, в частности, нельзя не признать социальную оправданность создания института государственной управляющей компании. Но не менее очевидным кажется и то, что компания, в управлении которой первое время находится основная часть всех пенсионных накоплений, должна иметь понятный правовой статус, быть прозрачной. Тем не менее, закон о государственной управляющей компании так и не был принят. Вместо этого в 2003 г. Постановлением Правительства РФ в качестве государственной управляющей компании был назначен Банк внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк) – не банковское учреждение несуществующего государства, агент по управлению государственным долгом РФ[10].

6. Что получили от реформы пенсионеры

В полной мере трудно судить об успехе всей пенсионной реформы по первым годам ее реализации. Тем не менее, есть сфера, в которой последствия изменения пенсионного законодательства, могут быть видны почти незамедлительно. Это, безусловно, изменение текущих размеров пенсий.

Абсолютные и относительные показатели среднего размера пенсий в разрезе различных категорий получателей, которые во многом являются критериальными для оценки эффективности системы, представлены в табл. 5. При старте пенсионной реформы в 2002 г. динамика реального размера средней пенсии все еще сохраняла черты восстановительного процесса после резкого падения всех показателей, характеризующих реальные доходы населения, вызванного кризисом 1998 г. Перерасчет пенсий в сочетании с индексацией обеих частей трудовой пенсии привел к увеличению среднего размера пенсии на 16% в 2002 г. Далее в ходе реализации реформы в течение 2003-2004 гг. благодаря благополучному финансовому положению ПФ и серии проведенных индексаций размеру пенсий удалось сохранить устойчиво положительную динамику – 4,5% в 2003 г. и 5,5% в 2004 г. (табл. 5).

Если взять за точку отсчета наиболее благополучный для пенсионной системы 1990 г., соответствующий году максимального размера пенсионного обеспечения и году, в котором был принят первый закон РСФСР о пенсионном обеспечении, то наихудшим для пенсионеров окажется, безусловно, 1999 г., когда средняя пенсия составляла менее трети от исходного уровня. Однако уже первый год пенсионной реформы позволил вернуться к показателям середины 1990-х годов (но без задержек с выплатами пенсий), а к 2007 г. средняя пенсия в реальном выражении превысила уровень 1993 г. и составила почти 3/4 от уровня 1990 г.

Динамика соотношения средней пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП) выглядит не столь оптимистично. После глубокого падения в 1999 г., когда средний размер пенсии снизился до критической черты и составлял всего 70% от ПМП, к 2002 г. средний размер пенсии удалось сравнять с ПМП. Несмотря на то, что рост покупательной способности пенсий продолжился и после начала реформы, его темпы замедлились.

Таблица 5. Динамика реального размера начисленной заработной платы, назначенной пенсии, отношения средней пенсии к средней заработной плате (ставка замещения) и к прожиточному минимуму пенсионера, проц.

Годы Реальный размер начисленной заработной платы Реальный размер пенсий Ставка замещения Отношение средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера
1989 89,3 88,8
1990 100,0 100,0 33,7
1991 97,0 97,0 33,8
1992 65,3 50,3 27,3 125,2
1993 65,5 65,8 33,9 138,0
1994 60,3 63,7 35,6 128,6
1995 43,4 51,3 39,8 101,0
1996 46,2 55,7 38,2 116,0
1997 48,4 52,7 34,5 113,2
1998 41,9 50,2 38,0 114,7
1999 32,7 30,4 29,5 70,2
2000 39,5 38,9 31,2 76,4
2001 47,4 47,3 31,6 89,5
2002 55,1 55,0 31,6 100,0
2003 61,1 57,4 29,8 102,0
2004 67,6 60,6 28,4 106,3
2005 74,3 66,4 27,6 98
2006 84,0 69,7 25,6 100
2007 97,4 72,5 22,8 101

Источник: Рассчитано по: Российский статистический ежегодник. 1999: Стат.сб. / Госкомстат России. М., 1999. С. 170. Социальное положение и уровень жизни населения России. 1997: Стат.сб. / Госкомстат России. М., 1997. С. 9, 196. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2005: Стат.сб. / Росстат. М., 2005. С. 29, 214. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2006: Стат.сб. / Росстат. М., 2006. С. 190. http://www.gks.ru/bgd/regl/b08_11/IssWWW.exe/Stg/d01/07-01.htm

Другим ключевым параметром пенсионной системы выступает коэффициент замещения, рассчитываемый как соотношение среднего размера пенсии и средней заработной платы в экономике. В СССР и всю первую половину 1990-х годов это соотношение варьировало в пределах 30-35%. Накануне дефолта коэффициент замещения достигал почти 40%, затем последовало его резкое снижение – почти на 10 проц. пунктов, далее легкое повышение, но с 2002 г., то есть с начала реформы, его динамика приобрела устойчиво отрицательный характер и к 2008 году опустился до 25%.

Причина столь резкого отставания роста пенсий от роста заработных плат лежит в новой системе индексации пенсий. Во-первых, как уже отмечалось, рост заработной платы учитывается при индексации только страховой части пенсии. Во-вторых, даже в этом случае в расчет принимается та заработная плата, с которой производилось фактическая уплата ЕСН в пенсионную систему. В-третьих, индексация страховой части пенсии не может быть выше, чем индекс роста доходов ПФ, направляемых на выплату страховой части пенсии, в расчете на одного пенсионера. Следовательно, косвенными ограничителями индексации выступают также сокращающийся эффективный тариф отчислений на страховую часть пенсии и рост численности пенсионеров.

7. Проблемы функционирования пенсионной реформы для застрахованных

Начало пенсионных реформ во всех без исключения странах сопровождалось целым рядом технических проблем, связанных с практической отработкой новых норм, которые, не будучи связанными с сутью реформы, тем не менее, усиливали напряженность в обществе и негативные настроения в отношении пенсионной реформы. Так, предусмотренная реформой дифференциация пенсионных тарифов (по году рождения и заработной плате), направляемых в систему условно-накопительных и накопительных счетов, привела к значительному увеличению транзакционных издержек для работодателей, связанных с заполнением множества новых форм, увеличением финансовых расчетов, со сверкой неизбежно возникающих в ходе отработки новых процедур ошибок. Еще одной проблемой в первой половине 2002 г. стало распространение пенсионной системы на малые предприятия и индивидуальных предпринимателей (самозанятых), что увеличило налоговое бремя, ложащееся на последних. Дискуссия по данному вопросу закончилась принятием упрощенной системы налогообложения, частью которой является единый минимальный налог, зачисляемый во внебюджетные фонды, включая ПФ. В результате, сложилась ситуация, при которой как сами индивидуальные предприниматели, так и лица, которые работают на них или на предприятиях с упрощенной системой налогообложения, оказались дискриминированными в формировании прав на страховую и накопительную части трудовой пенсии.

В администрировании средствами пенсионной системы России почти удалось избежать масштабных ошибок с «мертвыми» счетами и нераспределенными по счетам средствами, с которых начались польская и венгерская пенсионные реформы. Однако и Россия столкнулась с задержкой сроков введения накопительного компонента пенсионного обеспечения. Затянулось принятие необходимых нормативных актов, обеспечивающих выполнение положений пенсионного законодательства. В результате конкурс по отбору управляющих компаний состоялся только летом 2003 г. Далее выяснилось, что система не справляется с объемами документооборота, и рассылка застрахованным извещений с информацией о состоянии их счетов потребовала значительно большего времени, в результате чего пришлось переносить все сроки обмена информацией между основными участниками накопительного пенсионного обеспечения.

Удельный вес финансов новой системы в экономике пока не велик. Общий объем средств обязательных пенсионных накоплений составил в конце 2007 г. 460 млрд. руб. или 1,4% ВВП. По расчетам, в 2022 году, когда на пенсию начнут выходить первые работники, у которых есть обязательные накопительные счета, за счет этих накоплений добавка к базовой и страховой части пенсии составит немного более нынешних 1000 рублей в месяц при общем размере пенсии примерно 20 тысяч рублей в месяц. Такой «итог» работы с накопительными счетами может дискредитировать этот важнейший элемент пенсионной системы в глазах и нынешних работников, и приходящего к ним на смену молодого поколения застрахованных.

8. Нерешенные проблемы в пенсионной системе

Досрочные пенсии и профессиональные пенсионные системы

Одна из наиболее очевидных проблем заключается в том, что до сих пор нет ответа на вопрос, что делать с пенсионерами, которые в силу прежней занятости в особо тяжелых или вредных условиях труда или в районах Крайнего Севера приобрели право на более раннее оформление пенсии. По данным статистики Минтруда России за 2000 г. около 24% всех оформивших в том году трудовые пенсии получали один из видов пенсии, назначаемой с уменьшением пенсионного возраста. Очевидно, что эта норма управления занятостью, возникшая в советское время и предполагающая, что бремя дополнительных расходов на досрочные пенсии компенсируется «из общего котла» пенсионных доходов, не отвечает условиям рыночной экономики и подрывает финансовую стабильность пенсионной системы.

Консенсус в отношении того, что досрочные пенсии необходимо реформировать, был достигнут еще в середине 1990-х годов. Однако на практике реформа неизменно упиралась в согласование деталей. В 1998 г. первоначальный правительственный законопроект реформирования так называемых «льготных» пенсий в процессе согласования изменился настолько, что, по словам его разработчиков, стал абсолютно нереалистичным в финансовом плане: предлагаемые тарифы дополнительных отчислений на профессиональные пенсии оказались не под силу ни одному предприятию.

В соответствии с нормами закона о трудовых пенсиях все категории так называемых льготных пенсионеров – то есть тех, кто имеет право на досрочное оформление пенсии, - делятся на две большие группы. Первую составляют те, кто сохраняет право на получение досрочной пенсии в рамках государственной системы трудовых пенсий. К ним относятся получатели пенсий на льготных основаниях (матери, воспитавшие 5 и более детей, инвалиды 1 группы по зрению и др.), в связи с радиационными авариями и катастрофами (если они не попадают под действие закона о государственном пенсионном обеспечении), за работу в районах Крайнего Севера и ряд пенсионеров за выслугу лет. Принципы финансирования досрочных пенсий для категорий пенсионеров, которые попадают под действие закона о трудовых пенсиях, не изменились по сравнению с теми, которые существовали до 2002 г. Все остальные категории досрочных пенсионеров попали во вторую группу и с 1 января 2003 г. должны были перейти в систему профессиональных пенсий, финансируемых за счет дополнительных взносов работодателей. Основанием для перехода в профессиональные системы выступает выработка менее половины специального стажа на момент начала реформы. В структуре нынешних пенсионеров указанные категории примерно равны.

Правительственный законопроект «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» (далее – ОППС), прошедший первое чтение в 2002 г., предусматривает создание профессиональных пенсионных систем на накопительных принципах в рамках коллективных договоров. Предприятия с рабочими местами с вредными и тяжелыми условиями труда согласно утвержденным Правительством спискам, в коллективных договорах которых не предусмотрено создание ОППС, обязаны открыть такие системы, но уже на условиях договора с ПФ. Положениями этих же договоров может быть оговорен порядок выплаты компенсации сверх заработной платы, выступающей альтернативой созданию профессиональных систем.

Пенсия в рамках ОППС выплачивается с момента приобретения прав на нее и до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, в зависимости от тяжести условий труда, максимальный период выплаты досрочной пенсии будет варьировать от 5 до 15 лет.

Финансирование профессиональных пенсий должно осуществляться за счет дополнительных отчислений, осуществляемых работодателем с фонда оплаты труда за тех работников, которым, в соответствии с условиями коллективного договора, положена досрочная пенсия. Величина дополнительного тарифа устанавливалась правительственным законопроектом «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем». В зависимости от установленного законом возраста выхода на досрочную профессиональную пенсию тарифы составляли 6 или 14,2%. Непомерно высокая, по мнению работодателей, величина тарифа стала одной из причин непринятия законопроекта.

Известно, что серьезная проблема действующей системы льготного пенсионного обеспечения состоит в отсутствии четких критериев для назначения таких льгот, что приводит к тому, что право на досрочную пенсию имеют от 30 до 50% занятых в фактически нормальных условиях труда. Законопроект предусматривает механизм автоматической коррекции этой ситуации. Общие списки работ, профессий, и т.п., на которые могут распространяться льготы по пенсионному возрасту утверждаются Правительством РФ. На основе этих списков конкретные рабочие места, дающие право на досрочный выход на пенсию, утверждаются в коллективном договоре. Исполнение норм коллективного договора обязательно для работодателя. Однако он может инициировать проведение аттестации фактического состояния рабочих мест, по результатам которой локальным документом внести исправления в прежний список, и на основании этого документа прекратить платить дополнительные взносы за места, оказавшиеся «нормальными».

На работников, вошедших в ОППС, в ПФ открываются специальные индивидуальные счета, которые в случае проблем с НПФ, обслуживающим данную систему, переводятся в другой фонд. Правила перевода счетов, как и условия включения в пенсионную программу, порядок ведения счетов, правила формирования пенсионных накоплений, порядок определения размера пенсии и т.п., - все это определяется в правилах ОППС. При этом утверждается, что участник профессиональной пенсионной системы может обслуживаться как в ПФ, так и в НПФ.

Основные различия в подходах Правительства и работодателей к вопросу реформирования досрочных пенсий касались даже не столько тарифов, сколько условий участия НПФ в этом сегменте пенсионной индустрии. Правительственный законопроект предоставляет больше полномочий государственному ПФ, запрещает существование нескольких пенсионных программ в рамках одного предприятия и выдвигает жесткие требования по недопущению аффилированности НПФ и работодателя. Очевидно, что такие требования совершенно неприемлемы для крупных работодателей, которые уже сейчас имеют собственные НПФ, занимающие лидирующие позиции на рынке.

Во многом по этим причинам данный законопроект не утвержден. В результате вплоть до настоящего времени сохраняется большая неопределенность в отношении пенсионных обязательств перед категориями работников, которые должны были бы стать участниками ОППС согласно нормам действующего законодательства.

Первые результаты внедрения накопительной системы

По итогам первых лет пенсионной реформы очевидно, что развитие накопительной составляющей пенсионной системы происходит медленнее и не совсем так, как виделось в 2001-2002 гг. Основная причина здесь, как нам кажется, состоит в том, что государство не представляет пока, куда именно направлять средства пенсионных накоплений, как заставить их работать на экономику, и могут ли они вообще принести пользу. Именно поэтому правительство не только не поддерживает становление этого компонента, но, напротив, охотно жертвует им в пользу других, более важных на данный момент, интересов, например, снижения налогового бремени для работодателей.

В отношении к ВВП удельный вес обязательных пенсионных накоплений до сих пор остается микроскопическим и далеким от тех величин, которые предсказывали перед запуском реформы – спустя пять лет после ее начала пенсионные накопления вряд ли достигнут даже 1,5% ВВП.

Анализируя динамику темпов роста пенсионных накоплений, нельзя не заметить, что в 2005 г. эти темпы упали почти вдвое, и в дальнейшем рост накоплений демонстрирует затухание. Основная причина такой тенденции формирования пенсионных накоплений состоит в том, что с 2005 г. из числа участников накопительной составляющей исключили мужчин, родившихся в 1953-1966 гг., и женщин 1957-1966 гг. рождения. В общем числе занятых, родившихся в 1953 г. (мужчины) и 1957 г. (женщины) и моложе, доля этой, средней, возрастной когорты как раз и составляла в 2004 г. порядка 46%[11].

Это изменение имело два принципиальных недостатка, лежащих вне финансовой сферы. Первое: населению, включенному в пенсионную систему, был послан сигнал о возможности почти произвольных изменений «правил игры». Второе: из накопительной системы были исключены возрастные группы с наиболее высокими уровнями занятости, приличными заработками и уже думающие о пенсии. По данным опросов в молодой возрастной когорте (1967 г. р. и моложе) не задумывались о том, на что они будут жить на пенсии, 42,4% опрошенных в 2003 г. и 31,9% - в 2004 г., тогда как в средней когорте таких оказалось всего 3,1% и 1,2% опрошенных в 2003 и 2004 гг. соответственно. Приближение пенсионного возраста заставляет людей более сознательно относиться к будущей пенсии, в том числе активнее решать вопрос о том, где хранить пенсионные накопления. Молодые люди, возможно, более сведущие в финансовых операциях, имеют, тем не менее, меньше стимулов к тому, чтобы тратить время на выбор управляющей компании или НПФ.

Население не было подготовлено к проведению пенсионной реформы. Отбор управляющих компаний произошел незадолго до того, как люди должны были принять решение о выборе доверительного управляющего. Но важнее другое – не ясно было, по каким критериям осуществлять этот выбор. Поэтому не удивительно, что доля выбравших частные управляющие компании в 2003 г. оказалась мизерной – порядка 2%[12].

В результате, рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации. В 2007 г. на долю государственной управляющей компании (ВЭБ) приходилось 90% стоимости всех чистых активов этих накоплений.

По итогам 2007 г. стоимость чистых активов обязательных пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении управляющих компаний, составляла более 450 млрд. руб., в том числе в управлении государственной управляющей компанией – более 400 млрд. руб.

Закон об инвестировании устанавливает следующие направления инвестирования:

государственные ценные бумаги Российской Федерации;

государственные ценные бумаги субъектов РФ;

облигации российских эмитентов, помимо указанных в подпунктах 1-2 настоящего пункта;

акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;

государственные ценные бумаги иностранных государств;

облигации иностранных эмитентов, помимо указанных в подпункте 5 настоящего пункта;

акции иностранных эмитентов;

эмиссионные ипотечные ценные бумаги;

денежные средства в рублях на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах;

иностранная валюта на счетах в кредитных организациях, в том числе в депозитах.

В 2002-2003 гг., то есть до выбора управляющей компании, средства, находившиеся в ПФ, могли быть размещены только в государственные и ипотечные ценные бумаги. Фактические все средства были размещены в государственных бумагах. В 2003 г. Правительство установило нормативы допустимой структуры портфеля инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений для частных управляющих компаний и НПФ (табл. 6).

Таблица 6. Допустимая структура портфеля инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений

2004 2005 2006 2007
Государственные облигации Без ограничений
Облигации субъектов РФ До 40%
Муниципальные облигации До 40%
Корпоративные облигации До 50% До 60% До 70% До 80%
Акции открытых акционерных обществ До 40% До 45% До 55% До 65%

Источник: Постановление Правительства Российской Федерации № 379 от 30 июня 2003 г. «Об установлении дополнительных ограничений на инвестирование средств пенсионных накоплений в отдельные классы активов и определении максимальной доли отдельных классов активов в инвестиционном портфеле в соответствии со статьями 26 и 28 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и статьей 36.15 Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах»

Реальное инвестирование средств пенсионных накоплений по-прежнему осуществляется преимущественно в государственные ценные бумаги. Непреодолимым препятствием на пути диверсификации средств пенсионных накоплений выступает высокая концентрация средств пенсионных накоплений в руках государственной управляющей компании. Поскольку в государственной управляющей компании по определению находятся деньги наиболее консервативной части населения, разрешенными направлениями инвестирования для нее выступали государственные рублевые долговые инструменты и суверенные еврооблигации Российской Федерации, ипотечные ценные бумаги и средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях[13]. В результате, до сих пор подавляющее большинство средств обязательных пенсионных накоплений инвестируется в государственные ценные бумаги: например, ВЭБ по итогам 2007 г. инвестировал в этот сегмент рынка уже 300 млрд. руб., тогда как объем всего рынка ОФЗ составил по итогам 2007 г. 1,3 млрд. руб. Поэтому даже более чем скромный вес пенсионных накоплений в ВВП оказывается непомерно тяжелым для финансовой системы России.

Ограниченный набор инструментов, в которые инвестируются средства обязательных пенсионных накоплений, стал причиной весьма средних, если не сказать не удовлетворительных результатов финансовой деятельности управляющих компаний, например, в 2007 – начале 2008 гг. Доходность управления обязательными пенсионными накоплениями, рассчитанная по любой из двух, утвержденных ФСФР методик, ни в одной из управляющих компаний не превысила 9,2%[14], при инфляции за 2007 г. на уровне 11,9%[15]. При этом государственная управляющая компания ВЭБ, с заведомо наиболее консервативным портфелем, оказалась по итогам года на 11-м месте (из 63 возможных).

Очевидно, что расширение направлений инвестирования даже в рамках разрешенных видов активов могло бы снизить нагрузку пенсионной системы на рынок государственных ценных бумаг: объем рынка корпоративных и банковских облигаций превысил на 1 января 2008 г. 600 млрд. руб., а капитализация рынка акций оценивалась на конец 2007 г. более чем в 500 млрд. долл. (более 12 трлн. руб.). Но обеспечивающие более высокую доходность, эти виды вложений остаются весьма рискованными, подтверждением чего может служить, например, падение котировок на российских фондовых рынках 22 мая 2006 г. – на 9,1% за один день. Кроме того, достижение этой цели невозможно без решения проблемы «молчунов» – людей, не делающих выбор в накопительной пенсионной системе. Равнодушное отношение населения к реформе становится все более зримым препятствием на пути ее реализации.

Как уже отмечалось, полноправные, а с 2005 г. и единственные, участники накопительной системы – лица 1967 года рождения и младше. По оценкам МЭРТ 2002 г., доля их накопительной пенсии может достичь 50% общего объема пенсионных выплат. Потенциальные векторы позитивного влияния накопительной пенсионной реформы включают следующие направления:

легализация доходов,

повышение трудовой активности,

при благоприятных тенденциях развития финансовых рынков – повышение благосостояния пенсионеров,

а также - создание рабочих мест в новых финансовых институтах.

Вместе с тем, положительный результат может быть достигнут лишь при сочетании определенных условий в проведении реформы, к которым, на наш взгляд, могут относиться следующие:

сбалансированность структуры управления пенсионным обеспечением: ограничение монополии ПФ, повышение прозрачности его работы,

повышение возможностей индивидуального выбора как в плане выбора НПФ, так и возможности более частой смены инвестиционного портфеля,

создание понятных условий и правил, регламентирующих присоединение НПФ к участию в пенсионной реформе,

расширение возможностей инвестирования средств в стабильные инструменты, каковыми являются зарубежные индексы (во всяком случае, в первые годы реформы),

повышение заинтересованности участия высокодоходных групп в накопительной реформе, например, посредством установления потолка обязательных пенсионных отчислений и сверх него – некоторой доли заработка, который может освобождаться от налогообложения в случае направления его на цели добровольного накопительного пенсионного обеспечения;

наконец, стабильность законодательства и правил участия в накопительной системе всех ее участников.

Как известно, последнее условие уже оказалось нарушенным в самом начале реформы. Кроме того, с точки зрения первых шагов реформы, очевидно, что были допущены серьезные ошибки в отношении популяризации ее идей и механизмов среди населения. Просветительская работа по вопросам реформы в России явно была отодвинута на второй план. В течение года с некоторыми разъяснениями выступали лишь представители ПФ и участвующих в разработке реформы министерств, и только в конце года ряд средств массовой информации организовали публичное представление проекта реформы населению. Нельзя не отметить, что сами частные управляющие компании (и впоследствии НПФ) также были крайне пассивны как с позиций PR, так и конкретных действий по привлечению вкладов населения. В частности, известны единичные случаи, когда частные управляющие компании предложили клиентам диверсифицированные инвестиционные портфели.

В итоге, как показали социологические исследования, замысел и содержание реформы для населения были малопонятными. Как следствие, о своем праве выбирать, кому доверить управление пенсионными накоплениями, в 2003 г. знали, прежде всего, работающие люди, с высшим образованием, имеющие доступ к Интернету и являющиеся клиентами НПФ[16].

9. Законодательные изменения 2004-2005 гг.

Изменения в распределительном компоненте

Реформа распределительной части пенсионной системы для пенсионеров не носила принципиального характера, поэтому и существенных изменений в ходе ее реализации в 2002-2004 гг. не происходило.

Основные векторы изменений относились к повышению уровня пенсионного обеспечения жителей районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. В ноябре 2003 г. поправки к закону о трудовых пенсиях установили, что финансирование выплаты базовой части пенсии с учетом районных коэффициентов осуществляется за счет тех же источников, из которых финансируется выплата этой части пенсии. В мае-августе 2004 г. произошел возврат районных коэффициентов лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, на весь период проживания в указанных местностях.

Кроме того, в мае 2004 г. произошло повышение пенсионного обеспечения федеральным госслужащим; а до этого – расширение перечня категорий, попадающих под действие закона о государственном пенсионном обеспечении.

Для застрахованных наиболее значимым изменением в распределительной подсистеме пенсионного обеспечение стало то, что индивидуальные предприниматели и адвокаты отстояли установление предельной величины фиксированного платежа страховых взносов в абсолютном размере (3600 руб.), а не в зависимости от стоимости страхового года. Минимальный размер фиксированного платежа в мае 2002 г. был установлен на уровне 150 руб., из которых 2/3 направлялось на страховую часть пенсии, а 1/3 – на накопительную.

Изменения налогового законодательства и их влияние на пенсионную систему

Переход от формирования доходной части бюджета ПФ за счет страховых взносов, собираемых самим ПФ, к ее формированию за счет налогов – ЕСН, порядок уплаты и размеры тарифов которого регламентируются Налоговым кодексом, предопределил проблемы с финансированием трудовых пенсий, возникшие в ПФ с 2005 г. То обстоятельство, что доходы ПФ формируются за счет ЕСН, означает, что решения об увеличении размеров пенсий и решения об изменении тарифов налоговых поступлений в пенсионную систему принимаются различными ведомствами, цели которых часто не совпадают.

На ЕСН была возложена двоякая задача – выступать источником финансирования социальных обязательств государства и одновременно служить инструментом политики легализации занятости и доходов населения. Решение второй задачи виделось Минфину России в еще более значительном, чем это было сделано в 2001 г., сокращении налогов, уплачиваемых работодателями с фонда оплаты труда. В результате летом 2004 г. максимальные тарифы, пороги и шкала регрессии тарифов ЕСН были пересмотрены. Начиная с 1 января 2005 г. максимальный тариф ЕСН, поступающий на цели пенсионного обеспечения, был снижен на 8 п.п. и составил 20%. Эффективная ставка ЕСН сократилась еще значительнее.

Поскольку объем обязательств пенсионной системы не только не сократился, но и продолжал увеличиваться, сокращение ЕСН привело к ухудшению обеспеченности выплаты страховой и базовой части трудовой пенсии поступлениями в ПФ и, соответственно, к росту зависимости ПФ от средств федерального бюджета, доля совокупных поступлений из которого в бюджете ПФ в 2007 г. превысила 50%.

Расчет на то, что потери от снижения тарифов ЕСН будут компенсированы расширением налоговой базы благодаря выводу из «тени» заработков не оправдался – реакция работодателей оказалась заметно слабее прогнозировавшейся в Минфине. В результате, недостаточность налоговых поступлений в ПФ стала одним из факторов несбалансированности его бюджетов.

Изменения в организации накопительного компонента

В октябре 2003 г. были уточнены сроки информирования застрахованных и подачи соответствующих заявлений о выборе управляющей компании – в законе введена отсылочная норма к соответствующему постановлению Правительства. Реально в связи с затянувшимся принятием подзаконных актов и более поздними сроками проведения конкурса по отбору управляющих компаний процесс стартовал с нарушением сроков. Рассылка извещений также заняла у ПФ больше времени, чем предполагалось, поэтому сроки выбора компании были сдвинуты на 3 месяца

Последующие годы показали, что документооборот занимает больше времени, чем это предполагалось в начале реформы, в результате, в 2005 г. сроки рассылки извещений гражданам с информацией о состоянии их пенсионных накоплений были сдвинуты с 1 июля до 1 сентября. Соответственно, сроки подачи заявлений гражданами передвинулись с 1 октября до 31 декабря года, следующего за отчетным. Сроки рассмотрения заявлений граждан ПФ сместились с 1 декабря того года, в котором было подано заявление, до 1 марта следующего. А сроки перевода средств в управляющую компанию или НПФ – до 31 марта года, следующего за годом подачи заявления.

Летом 2004 г. произошло упоминавшееся исключение средней возрастной когорты из участия в накопительной системе.

Поправки к закону об инвестировании в мае 2005 г. отменили обязательную рассылку форм для выбора управляющей компании или НПФ застрахованным. Аргументом в пользу такого решения выступало снижение административных расходов на сопровождение реформы. По мнению сотрудников ПФ, ежегодно печатается и рассылается огромное количество бланков заявлений, которые затем не используются. Нельзя не отметить, однако, что данная поправка увеличивает транзакционные издержки населения, связанные с выбором частной компании или частного страховщика.

В целом, можно сказать, что создание регламентов отставало от хода реформы. Предусмотренные законом об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии стандарты раскрытия информации были утверждены Минфином только в середине 2005 г.[17] Во второй половине 2005 г. были, наконец, подготовлены и правила расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений[18]. Соответственно, лишь с 2006 г. Федеральная служба по финансовым рынкам начала размещать в открытом доступе отчеты о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений управляющими компаниями и НПФ[19] – информацию, без которой даже заинтересованным гражданам трудно принимать решения о выборе управляющей компании или страховщика.

10. Итоги реформирования и будущие вызовы пенсионной системе

Обратимся к тем первоначальным целям, ради достижения которых реформа задумывалась и реализовывалась (табл.7).

Из долгосрочных факторов глобального характера, которые стоят практически перед всеми странами, в которых действуют пенсионные системы, наибольшее влияние оказывают демографические факторы и соотношение различных возрастных когорт. Старение населения на фоне сокращения численности трудоспособных возрастов породило системный кризис российской пенсионной системы в 1990-х. Новая система должна была ослабить зависимость финансового обеспечения от демографических факторов. В той конфигурации, в которой реализуется пенсионная реформа в настоящее время, эта связь не ослаблена. Две самые мощные подсистемы – базовая и страховая – по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, при котором пенсии нынешнего контингента пенсионеров финансируются поколением, которое находится в трудоспособном возрасте.

Новая пенсионная система имела своей целью создание страховых механизмов, которые позволили усилить ответственность самого работника за свою будущую пенсию и установить связь между ее размером и реальным трудовым вкладом в течение трудовой жизни. Отсутствие такой связи в прежней системе распределительного типа относилось к числу наиболее выраженных ее изъянов. В ходе пенсионной реформы эта цель во многом была реализована: в 2002-2004 гг. пенсионной системе удалось придать страховой характер, когда доля страховой пенсии составляла более 60% от общего размера и имела тенденцию к росту. Однако события 2005 г. коренным образом изменили это соотношение. Попытка компенсировать экономические потери пенсионеров в связи с монетизацией социальных льгот привели к внеплановой масштабной индексации базовой части пенсии. Страховая пенсия утратила свою основную долю и, соответственно, функцию в пенсионной системе. Как показали прогнозные оценки на среднесрочную перспективу, прецедент 2005 г. имеет долгосрочные последствия и соотношение базового и страхового элементов до 2012 г. не сможет вернуться к состоянию 2004 г. Это означает смещение пенсионной системы от страхового принципа к системе социального обеспечения.

Ослабление зависимости от демографических факторов поставили перед будущей пенсионной реформой вопрос о создании накопительной системы, при которой будущая пенсия или ее часть финансируется самим работником из его долгосрочных накоплений в период его трудовой активности. Пенсионная реформа предусмотрела формирование этой системы, но реальная доля этого элемента с точки зрения финансовых активов, аккумулируемых в подсистеме, и охвата возрастных групп населения, вошедших в нее, очень ограничена. Оценка эффективности системы будет возможна лишь после 2022 г., когда на пенсию начнут выходить первые «накопители». Однако сейчас по долгосрочным актуарным прогнозам ПФ доля накопительной пенсии составит около 15%, что не позволяет говорить о формировании в будущем весомого накопительного элемента. Попытки отказаться от формирования – пусть и не очень большого – накопительного элемента в пенсионной системе ради восстановления текущей сбалансированности бюджета ПФ, которые предпринимаются в последнее время, поставят под угрозу будущую финансовую устойчивость пенсионной системы[20].

Прежняя пенсионная система оказалась не в состоянии обеспечить социально приемлемый уровень пенсий подавляющему большинству российским пенсионерам. Это был главный социальный вызов будущей пенсионной системе. Пенсионная реформа на фоне общего экономического роста российской экономики обеспечила положительную динамику размера пенсий практически для всех категорий получателей, который в 2002-2004 гг. превысил величину ПМП. Среднесрочные прогнозы показывают, что даже при сценарии ускоренных индексаций пенсий этот уровень можно поднять до полутора ПМП. Однако, во-первых, это значение в реальности не может рассматриваться как серьезное социальное достижение системы, во-вторых, ускоренный сценарий может оказаться финансово нереализуемым, в-третьих, как уже отмечалось, он ведет к перерождению страховой системы в систему пенсионного обеспечения.

Высокая демографическая нагрузка в пенсионной системе на протяжении длительного времени заставляла поддерживать высокий уровень налоговых тарифов на работодателя, что служило объективным тормозом для экономического роста. Пенсионная реформа ставила своей целью снижение налогового бремени на работодателя. В значительной мере эту проблему удалось решить. Проблема, однако, в том, что реформа пока не реализована в части создания профессиональных пенсионных систем, где экономические издержки и социальные обязательства работодателя неизбежно резко возрастут. Тем самым, сегодняшний эффект может оказаться лишь временным достижением пенсионной системы.

Достижением дореформенного института пенсионного обеспечения был широкий охват населения пенсионной системой. Будущей национальной пенсионной системе предстояло сохранить это достижение. Однако новое пенсионное законодательство не включает в страховую систему значительные по численности группы населения, в первую очередь, учащуюся молодежь, тем самым, не позволяя им приступить к накоплению трудового стажа и суммы страховых отчислений.

Значительное влияние на финансовое положение в пенсионной сфере оказывает существование значительного по масштабу неформального экономического сектора и широкое распространение неформальных и теневых отношений на рынке труда. Создание стимулов к легализации оплаты труда как основы для формирования будущей страховой пенсии составляло одну из целей пенсионной реформы. Эта задача казалась тем более реалистичной на фоне изменения шкалы подоходного налога и либерализации порядка его взимания. Однако на практике эта связь оказалась не столь очевидной. Репрезентативные обследования населения показывают, что эти две весомые меры не сократили, а лишь слегка реструктурировали неформальный сектор рынка труда. Значительная часть трудовых доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.

Прежняя пенсионная система оказалась неэффективной в значительной мере по причине государственного монополизма в управлении системой. Реформа была направлена на устранение этого монополизма, создание конкуренции, эффективное включение в пенсионную систему институтов частного сектора. Сегодня реальных шагов в этом направлении не сделано. Более того, созданы все возможности для дальнейшей монополизации ПФ всех важнейших функций в системе пенсионного обеспечения и шире – в системе государственного социального страхования.

Интегральной целью реформы являлась выработка механизмов обеспечения финансовой устойчивости национальной пенсионной системы. Текущее финансовое состояние ПФ и среднесрочный прогноз показывает высокие риски финансового дефицита при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г. до 2012 г. В последующем эта тенденция, вероятнее всего, сохранится. Тем самым, реформа не смогла обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость новой пенсионной системы.

События в пенсионной сферы в течение первых десяти лет с начала экономических реформ показали опасность высокой степени ее зависимости от текущих экономических кризисов и политических приоритетов. На протяжении длительного времени пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо выполнения функции материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 1990-х гг. Цель пенсионной реформы заключалась в создании независимых институтов пенсионной системы и, в том числе, системы пенсионного страхования, которая не должна зависеть от политических событий и приоритетов. События 2005 г. со всей очевидностью показали высокую степень зависимости современной пенсионной системы от текущей экономической и политической конъюнктуры. Идея выстраивания независимых институтов вновь принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения.

Таблица 7. Соответствие результатов пенсионной реформы ее целям

Цели Результаты
Заявленные в программных документах Правительства, прямые
1. Усиление страховых принципов в пенсионном обеспечении Реформа в принципе заложила страховые механизмы в пенсионной системе. Однако после 2005 г. доля страховой части в общем размере трудовой пенсии имеет тенденцию к сокращению, в то время как базовой – к росту, что означает возврат к системе социального обеспечения и снижению дифференциации размера пенсий в зависимости от трудового вклада
2. Обеспечение достойного уровня пенсий в реальном выражении В настоящее время система обеспечивает размер средней пенсии на уровне чуть превышающем ПМП. В среднесрочной перспективе это соотношение не удастся поднять выше полутора прожиточных минимумов пенсионера.
3 . Обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы, в том числе посредством: Система сохраняет высокие риски дефицитности при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г.
3.1. снижения зависимости пенсионной системы от демографических факторов Абсолютно большая часть системы строится на принципе солидарности поколений. Регулярные выплаты накопительной части пенсии начнутся в 2022 г. Базовая и страховая часть пенсионной системы по-прежнему сохраняют прямую высокую зависимость от демографических факторов.
3.2. реформирования пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда Законопроект «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» до сих пор не принят, реформа отложена, что противоречит действующему закону «О трудовых пенсиях»
Заявленные в программных документах Правительства, косвенные
4. Вовлечение сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование, включая пенсионное Обязательный накопительный элемент адресован ограниченной по численности группе населения и реализация данной цели по существу отложена до 2022 г.Охват населения дополнительным пенсионным обеспечением остается низким: общее количество участников НПФ составило в 2007 г. 7 млн. чел. (менее 10% экономически активного населения), а получателей негосударственных пенсий – 0,5 млн. чел. (1,3% всех пенсионеров). При этом НПФ работают преимущественно с организациями-работодателями, а не с физическими лицами.
Имплицитно подразумеваемые, косвенные
5. Увеличение объема долгосрочного кредитования в экономике через создание благоприятных условий для деятельности частных институциональных инвесторов Подавляющая часть средств аккумулируется в государственной управляющей компании (ВЭБ) и размещена в государственных обязательствах. НПФ продолжают оставаться слабыми игроками на рынке обязательных пенсионных накоплений. Добровольное пенсионное обеспечение по-прежнему охватывает незначительную часть населения и составляет очень небольшую часть доходов пенсионеров
6. Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда посредством: Введение новой пенсионной системы вместе со снижением подоходного налога не сократили, а реструктурировали неформальный сектор на рынке труда. Значительная часть доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.
6.1. снижения налогового бремени на работодателя Данная цель реализована. Вместе с тем на работодателя будут возложены новые большие объемы ответственности в случае развития профессиональных пенсионных систем, необходимость в которых резко возрастает.
6.2. повышения заинтересованности работника в уплате отчислений в пенсионную систему и Интерес населения к участию в пенсионной системе остается крайне низким: по итогам 2007 г. 90% всех средств обязательных пенсионных накоплений находилось в государственной управляющей компании (ВЭБ), средства в управление которой передаются «по умолчанию».
7. Обеспечение прозрачности пенсионной системы Сохранена высокая степень монополизма ПФ, который продолжает оставаться единственным экономическим субъектом при выполнении целого ряда функций. Рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации, основным игроком на котором остается государственная управляющая компания – ВЭБ. Правовой статус ПФ и ВЭБ до сих пор не определен. Увеличивается доля бюджетного финансирования пенсионной системы, источники которого не вполне понятны
8. Всеобщий охват населения пенсионной системой Реально сегодня система исключает (или откладывает вступление) большие группы (молодежь) из участия в системе пенсионного страхования
9. Обеспечение независимости пенсионной системы от влияния политических факторов В 2005-2007 гг. система продемонстрировала высокую степень зависимости от текущей экономической и политической конъюнктуры. Доля бюджетного финансирования пенсионной системы растет.

Итак, пенсионная реформа не смогла решить основных проблем, которые стояли и стоят перед пенсионной системой. Очевидно, что в перспективе эти проблемы будут только нарастать. Тему пенсионного кризиса уже нельзя умолчать, и в ближайшие годы она неизбежно вновь выдвинется в политической повестке на первый план. Вопрос лишь в том, по какому сценарию будут разворачиваться события – выработка тактики погашения текущего дефицита Пенсионного фонда или же новый виток поиска стратегии реформирования самой пенсионной системы.

I. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

1. Наиболее острые накопленные проблемы

1.1. Падение коэффициента замещения. Очевидно, что скорое падение коэффициента замещения до уровня ниже 20% социально неприемлемо, фактически это означало бы глубокий кризис пенсионной системы. В то же время, как показывают результаты опросов, население считает, что решение проблем пенсионной системы — обязанность государства, и в массе своей пока не готово активно включиться в создание своих накоплений (большая часть не имеет для этого и материальных возможностей).

1.2. Неразделенность социального обеспечения и пенсионного страхования. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему финансирования, далекую от страховых принципов. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо заново определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Сюда же можно отнести остро актуальную задачу получения нормальной доходности на пенсионные накопления, без чего теряет смысл как проведенная в 2002 г. реформа, так и предложения по дальнейшему развитию накопительной системы.

1.3. Бедность среди пенсионеров. Как отмечалось выше, средние размеры трудовой пенсии все еще ненамного превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя, по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения остается достаточно острой. Прежде всего, это связано с тем, что доходы большинства пенсионеров, хотя и превышают официальную черту бедности, но не настолько, чтобы они могли оплачивать медицинские услуги или услуги по уходу, приобретать новые предметы длительного пользования или улучшать жилищные условия.

1.4. Необходимость компенсации потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения, т.е. основные получатели пенсий в 2010–2030 гг., когда достигает минимума коэффициент замещения.

1.5. Крайне небольшой размер пенсии за счет обязательного накопительного элемента, который получат работники, выходящие на пенсию в 2022 и последующие годы. Это может стать еще одной веской причиной укрепления недоверия как к государству, так и к негосударственным структурам, допущенным к работе в сфере пенсионного страхования.

1.6. Нерешенность вопроса о переходе средств с обязательных накопительных счетов в собственность застрахованных. Это может привести к сохранению незаинтересованности работников молодых возрастов участвовать в управлении средствами с их накопительных счетов и пополнять эти счета за счет легализации зарплат.

1.7. Нерешенность вопроса с формированием профессиональных пенсионных систем. Это осложняет и без того непростое финансовое положение Пенсионного фонда, обременяя его дополнительными выплатами в адрес досрочных пенсионеров.

1.8. Существование налогообложения деятельности негосударственных пенсионных фондов, не стимулирующего добровольные накопления работодателей в пользу работников и физических лиц.

Тем самым, необходимо отметить, что проблемы пенсионной системы группируются вокруг трех основных тем:

- недопустимо низкие пенсии нынешних пенсионеров;

- угроза широкого распространения бедности в старости и среди тех работников, которым предстоит выйти на заслуженный отдых через 10-15 лет;

- недостаточная эффективность обязательной накопительной составляющей, что создает опасность низкого уровня пенсионного обеспечения и среди работников моложе 1966 года рождения.

2. «Второе дыхание» пенсионной реформы 2002 г.:программа действий

2.1. В отношении нынешних пенсионеров

Необходимо признать, что выплаты нынешним пенсионерам относятся к ведению сферы социального обеспечения, а не пенсионного страхования. Тем самым появляется легитимная возможность передачи полной финансовой ответственности за выплату им пенсий федеральному бюджету. При этом федеральному бюджету в качестве дополнительного источника передается весь ЕСН и страховые платежи, которые отчисляются работодателями (в части обязательных пенсионных выплат) за работников 1966 года и старше (т.е. тех, у кого нет обязательных накопительных счетов).

Кроме того, для преодоления бедности среди пенсионеров потребуется:

- в ближайшие 2-3 года поднять размер базовой части пенсии до уровня прожиточного минимума в регионе его проживания, используя для этого, при необходимости, средства региональных бюджетов;

- провести «валоризацию» пенсионного капитала нынешних пенсионеров путем разового его пересчета с тем, чтобы средний размер трудовой пенсии уже через 2-3 года соответствовал 2-2,5 среднероссийских прожиточных минимумов пенсионера.

В результате, если в 2007 году на выплату пенсий было потрачено 1,4 трлн. руб., то для решения поставленных выше задач в 2010 или 2011 гг. потребуется примерно 3 трлн. руб. в год. В 2007 году в Пенсионный фонд поступило в виде ЕСН и страховых платежей (за исключением средств, которые ушли на накопительные счета работников 1967 года рождения и моложе) 1,5 трлн. руб. Но необходимо учитывать, что уже к 2010 году (при сохранении нынешних темпов роста номинальной оплаты труда) эта сумма увеличится практически вдвое и достигнет искомых 3 трлн. руб.

Более того: есть три возможности для дополнительного увеличения этой суммы:

- отмена регрессивной шкалы ЕСН;

- отмена всех отраслевых льгот по уплате ЕСН;

- введение негосударственных профессиональных пенсионных систем, которые могли бы взять на себя пенсионные выплаты за годы, предшествующие нормативному пенсионному возрасту (60 лет для мужчин и 55 лет для женщин).

Оценки показывают, что объем дополнительных поступлений на выплату пенсий нынешним пенсионерам может быть увеличен не менее чем на 1 трлн. руб. в год.

Таким образом, для решения поставленных выше социальных задач в отношении нынешних пенсионеров федеральному бюджету в ближайшие годы дополнительных средств не понадобится.

2.2. В отношении тех нынешних работников, у которых

не открыты обязательные накопительные счета

Работникам старше 1967 года рождения до выхода на пенсию осталось не более 13 лет. Очевидно, что даже при помощи недавно введенной программы добровольного софинансирования для этого поколения работников накопительный элемент будет крайне незначительным. По расчетам, максимум (участие в программе на протяжении 10 лет, что для многих из этой когорты уже физически невозможно из-за близости пенсионного возраста), который будет прибавлен к пенсии совместными усилиями самого работника, государства и работодателя, составит всего 2 тысячи рублей в месяц. Тем самым очевидно, что фактически для данной когорты работников придется применять тот комплекс мер, который предлагается в отношении нынешних пенсионеров (см. предыдущий раздел).

Это, бесспорно, увеличивает расходы плательщика – федерального бюджета - по сравнению с объемами, необходимыми для обеспечения вышеупомянутых социальных задач в отношении нынешних пенсионеров в связи прежде всего с общим процессом старения населения (увеличения в его численности доли лиц пенсионного возраста). Так, в частности, к 2022 году численность пенсионеров увеличится до 42,5 млн. человек по сравнению с 36,2 млн. в 2008 г. По самым оптимистическим прогнозам их доля в населении России составит в 2022 году 32% против 25% в 2008 году. Тем самым можно ожидать, что в 2022 году понадобится на выплату пенсий из федерального бюджета с учетом увеличения прожиточного минимума пенсионера примерно 11 трлн. руб. Если принять за основу прогноз Минэкономразвития о росте ВВП к 2022 году до 213 трлн. руб., то окажется: искомые затраты составят всего 5% ВВП, что соответствует нынешнему параметру. Тем самым можно предположить, что для федерального бюджета 2022 года расходы в размере 11 трлн. руб. на пенсионное обеспечение не должны представлять большого затруднения.

2.3. В отношении тех нынешних работников, у которых

открыты обязательные накопительные счета

Первые пенсионеры из этой когорты появятся в 2022 году (женщины 1967 года рождения). Как уже упоминалось выше, за счет накопительного счета надбавка к трудовой пенсии составит, по расчетам Минздравсоцразвития, 50,5 рублей в месяц (0,002% от общего размера средней прогнозируемой трудовой пенсии). Иначе, чем дискредитацией основных целей, заложенных в пенсионную реформу, такое положение назвать нельзя.

Выходом из этой ситуации могут стать два одновременно реализуемых действия:

- дальнейшее повышение, начиная с 2010 года, размера обязательного страхового платежа в накопительную часть - с нынешних 6% от заработной платы до 8, 10, возможно 12%. При этом соответственно должны снижаться обязательные отчисления на обеспечение страховой части их будущих пенсий. Это должно обеспечить тем, кто будет выходить на пенсию, начиная с 2022 года, в среднем не 10-15% от будущей пенсии, а для последующих возрастных когорт уже к 2030-2035 гг. обеспечить повышение этой доли до 30-40%;

- дополнительным источником повышения пенсии за счет собственных накоплений может стать дальнейшее развитие недавно введенной добровольной программы софинансирования будущей пенсии. Необходимо уже в ближайшие 2-3 года существенно поднять объемы государственного софинансирования (с нынешних 12 тыс. руб. до не менее чем 40-50 тыс. руб. в год), что поможет (вместе с взносом работодателя) сформировать сумму, достаточную для увеличения средней трудовой пенсии не на 2 тыс. руб. (как это вытекает из нынешних правил), а на 10-15 тыс. руб. в месяц (практически вторая пенсия).

Необходимо ускоренно формировать нормативную базу в развитие закона о государственном софинансировании добровольных пенсионных накоплений. Так, в законе пока не нашла решения проблема механизма налогового вычета. Гражданам для этого необходимо ежегодно обращаться в налоговые органы, заполнять необходимые формы и т.п. Вопрос, однако, может быть снят наделением работодателя функциями налогового агента.

Необходимо также определиться с временным интервалом переходного периода от заявительного участия в софинансировании к нормальным гражданско-правовым отношениям, что позволит негосударственным пенсионным фондам (НПФ) напрямую подключаться к механизмам, вводимым в действие законом о государственном софинансировании добровольных пенсионных наеоплений.

Оба вышеприведенных предложения возлагают на федеральный бюджет дополнительные расходы (компенсация постоянно растущей части ЕСН, идущей на накопительные счета, а также увеличение объемов государственного софинансирования добровольных дополнительных пенсионных программ). Однако этот период продлится только до 2030-2035 гг., когда у основной части людей, находящихся на пенсии, выплаты будут преимущественно формироваться за счет обязательных и добровольных пенсионных накоплений. Для поддержки устойчивости федерального бюджета могут быть, во-первых, использованы средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) и, во-вторых, средства, вырученные от приватизации государственного имущества.

В том, что касается ФНБ, присутствует большая неопределенность, связанная с непредсказуемостью цен на нефть. В последнее время ожидания их снижения очередной раз сменились прогнозами постепенного дальнейшего роста. Другой источник неопределенности — сохраняющаяся пока возможность использования этих средств не на пенсии, а на поддержку экономики и другие цели.

Предлагаемый подход к использованию ФНБ включает следующие пункты:

- принятие решения об использовании средств ФНБ исключительно на поддержку пенсионной системы;

- использование на эти цели только инвестиционного дохода ФНБ;

- направление инвестиционного дохода на дополнительное финансирование выплат в сфере пенсионного обеспечения.

Использование средств от приватизации на выплаты нынешним пенсионерам оправдано тем, что таким образом частично компенсируются потери когорт, понесших потери от проведенной пенсионной реформы. Однако это опасно делать напрямую, поскольку поступления от приватизации будут носить разовый, а обязательства по выплате пенсий — постоянный характер. Возникающая проблема разрешима, если направлять выручку от приватизации в ФНБ, а пенсионную систему финансировать за счет доходов от размещения средств ФНБ независимо от их происхождения.

2.4. В отношении тех, кто вступает в трудовую жизнь

в ближайшие годы

Здесь возможен следующий подход: за тех, кто впервые становится на учет в Пенсионном фонде и моложе 25 лет, например с 2010 года работодатель отчисляет 15% заработной платы на обязательный накопительный счет и еще 5% в виде ЕСН в федеральный бюджет в качестве взноса в пользу нынешнего и будущего поколений пенсионеров, а также для обеспечения собственного минимального (базового) уровня пенсии. Тем самым пенсия для этой когорты будет состоять из двух обязательных частей: базовой[21] и накопительной, а также в большинстве случаев к ней будет дополняться страховая выплата за счет добровольного пенсионного страхования либо через программу софинансирования с государством и предпринимателей, либо через самостоятельную программу с НПФ, либо оба эти варианта вместе.

В таком случае, очевидно, что после 2050 года расходы федерального бюджета на пенсионное обеспечение уменьшатся до сумм, необходимых для выплаты:

- базовой части пенсий тем, кто становится пенсионером после 2040 года и

- базовой и страховой частей пенсий пенсионерам старых лет назначения.

2.5. Реформа институтов пенсионного страхования

Статус Пенсионного фонда России до сих пор определен Постановлением Верховного Совета РСФСР от 1991 года как «финансово-кредитного учреждения», что противоречит принятому позже Гражданскому Кодексу. В связи с предложенным выше возложением на федеральный бюджет ответственности за выплату базовой и страховой частей пенсии (вместе с соответствующими источниками финансирования) одним из вариантов изменения статуса Пенсионного фонда России могла бы стать его трансформация, по аналогии с НПФ, в «особую организационно-правовую форму некоммерческой организации социального обеспечения». Но, в отличие от НПФ, его учредителями стали бы государство, представители работодателей и работников (например, делегированные Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений). Это позволило бы освободить Пенсионный фонд России от многих нынешних несвойственных ему функций (обеспечение пенсионными выплатами нынешних пенсионеров, ведение реестра федеральных льготников и выплата им ЕДВ, фиксация прав на получение материнского капитала и т.п.), что позволило бы сконцентрировать работу этой структуры на вопросах обязательного и добровольного пенсионного страхования.

В настоящее время одной из главных мировых тенденций является рост значения негосударственных пенсионных систем. Так, из 30 стран ОЭСР в 19-ти пенсионная система носит добровольный характер, в 13-ти странах источник – взносы работодателей, в 2-х- взносы работников, в 4-х странах – смешанные системы. При этом средний коэффициент замещения составляет 56%. Как правило, негосударственные накопительные пенсионные системы получают наибольшее развитие в странах со сравнительно низким коэффициентом замещения, дополняя недостаточность обязательных государственных пенсий. Следствием этого оказывается рост индивидуальных коэффициентов замещения, когда в располагаемых доходах пенсионера учитывается стоимость финансовых активов, находящихся в его собственности.

Единственно возможный путь к этому - целенаправленный рост капитализации накопительной части пенсионной системы. Заметим, что в США и Великобритании объем инвестированных пенсионных резервов составляет более 70% ВВП. Аналогичный показатель в России – 1,5% ВВП. Преодолеть такой разрыв в обозримый период времени (15-20 лет) возможно лишь путем формирования модели массового инвестиционного поведения населения, в которой собственно накопительная пенсионная система (НПС) являются лишь одним из принципиально важных элементов.

В этой связи должен быть предпринят целый ряд мер и в отношении негосударственных пенсионных фондов (НПФ) с целью создания максимально привлекательных для частных вкладчиков условий работы с ними, повышения надежности их деятельности:

- освобождение пенсионных взносов работодателей в НПФ от ЕСН;

- освобождение пенсионных взносов граждан в негосударственные пенсионные системы от подоходного налога;

- освобождение пенсионных выплат из НПФ от налога на доходы физических лиц;

- унификация налогообложения НПФ и других субъектов негосударственного пенсионного обеспечения;

- ужесточение требований к деятельности НПФ и частных управляющих компаний, в т.ч. по достаточности собственного капитала, стандартам операционной деятельности.

2.6. Обеспечение положительной доходности инвестирования

пенсионных накоплений

Неудачные итоги инвестирования пенсионных накоплений в 2007 году не могут перечеркнуть тот факт, что в предыдущие годы (2002-2006) частные управляющие компании и НПФ показали положительную доходность. Это, видимо, неизбежный атрибут инвестирования денег в течение длительного периода времени на фондовых и других подобных рынках («на один худой год приходится несколько обильных лет»).

В тоже время сами институты накопительной пенсионной системы (НПС) должны действовать в системе определенных ограничений. Это гарантированная минимальная доходность инвестиций (2-4% сверх уровня инфляции), что предопределяет ряд требований к структуре «инвестпортфелей».

Для НПФ должны быть установлены нормативы по обязательному инвестированию в отдельные рыночные активы. Прежде всего, это может касаться новых видов государственных ценных бумаг, сопоставимых по срочности с «длиной» пенсионных обязательств. К 2011 году планируется сформировать консолидированную биржевую инфраструктуру российского финансового рынка. В дальнейшем будет произведено публичное размещение её ценных бумаг. В связи с этим представляется необходимым включение НПФ в состав будущих акционеров вертикально интегрированного биржевого холдинга.

В целях защиты прав граждан, инвестирующих свои средства непосредственно на рынке, требуется принятие специального закона «О компенсациях гражданам на рынке ценных бумаг», который бы сделал возможным создание страховых фондов СРО профучастников финансового рынка. При этом должна быть предусмотрена обязательность членства в СРО для компаний, работающих со средствами населения. Кроме того, актуальным является более жесткое регулирование рекламы розничных финансовых услуг и порядка их предложения.

Для поддержания высокой интенсивности трансферта доходов граждан от операций на финансовом рынке в НПС необходимы законодательные решения по налоговому стимулированию.

По своему экономическому смыслу НПС должны стать катализаторами внутреннего инвестиционного спроса. Для этого целесообразно уточнить порядок формирования налоговой базы для физических лиц и УК НПФ и возможность снижения ставки налога на доходы от инвестиций в ценные бумаги до нулевой ставки.

Возможен и другой вариант – увеличение размера налогового вычета из подоходного налога с доходов от инвестиций на финансовом рынке до 300 тысяч рублей в год, если средства, направлены в НПФ (для справки: в США сумма такого годового вычета – 30 тысяч долларов).

Стоило бы также предусмотреть возможность уменьшить налоговую базу по налогам на прибыль УК НПФ и доходы физлиц на сумму убытков от операций с ценными бумагами и иными финансовыми инструментами.

Минфин РФ планирует с 01.01.2009 г. отменить ЕСН на те средства, которые работодатель будет переводить в НПФ. Представляется, что эта мера могла бы быть дополнена освобождением от налога на прибыль средств, направляемых на выплату дивидендов населению.

Граждане должны быть наделены правом снимать средства для (самостоятельных) инвестиций с индивидуальных пенсионных счетов. Такие операции, по-видимому, должны стать предметом закона «О порядке выплаты накопительной части трудовой пенсии. При этом важно предусмотреть освобождение от НДС перевода средств из НПФ гражданам (социальная услуга).

В целях повышения комфортности работы управляющих компаний с финансовыми инструментами представляется необходимым поддержать предложения ФСФР по:

- устранению неопределенности в применении норм налогового законодательства в отношении обложения налогом на прибыль операций, связанных с размещением российских депозитарных расписок;

- исключению из числа объектов налогообложения по НДС операций, совершаемых УК с имуществом паевого инвестиционного фонда (касается, прежде всего, ПИФов недвижимости);

- уточнению налогового законодательства в части налогообложения производных финансовых инструментов (прежде всего, определить порядок взимания НДС при поставке базового актива в рамках срочной сделки, хеджевых сделок и производных инструментов);

- учету в части налога на прибыль особенностей формирования налоговой базы по сделкам с производными инструментами, по аналогии с порядком, действующим для профучастников по операциям с ценными бумагами;

- уточнению налогообложения по налогу на прибыль и НДС операций с закладными, выпускаемыми в счет ипотечных кредитов.

В настоящее время, как известно, инвестирование пенсионных накоплений разрешено: в гособлигации (без ограничений), облигации субъектов РФ (до 40%), муниципальные облигации (до 40%), в корпоративные облигации (до 80%), акции ОАО (до 65%). Уже сейчас такая структура является архаичной. Представляется, что развитие НПС должно быть сопряжено с динамикой концентрации рыночных инструментов по мере формирования в России международного финансового центра. Сегодня очевидны, как минимум следующие направления:

- стимулирование создания и активного развития внутреннего рынка IPO (акции и последующие производные ценные бумаги);

- резкий рост стоимости корпоративных облигаций в обращении;

- возможность секьюритизации и создания структурированных продуктов (например, ипотечные ценные бумаги, обеспеченные залогом недвижимости; поставочные фьючерсы на материальные базовые активы и т.п.);

- развитие срочного рынка[22];

- создание сектора иностранных ценных бумаг (в т.ч. с использованием РДР – российских депозитарных расписок).

Естественно, что конкретный набор инструментов, разрешенных к инвестированию резервов НПФ – «вещь» исторически изменчивая и зависящая от развития глобальных финансовых рынков и распределения на них рисков. Вместе с тем уже сейчас можно сформулировать принципиальные подходы к определению состава размещений.

Для государственной управляющей компании (ВЭБа) целесообразно ориентироваться на структуру инвестиций Фонда национального благосостояния, которую в обязательном порядке стоило бы включить т.н. «инфраструктурные облигации»[23] и банковские депозиты в первоклассных кредитных учреждениях, определяемых по конкурсу.

Для НПФ правила размещения могут быть более гибкими и либеральными. Общей «якорной привязкой» должен быть состав «ломбардного списка» Банка России, применяемый им при рефинансировании банковской системы (первичные ценные бумаги крупнейших российских ОАО). Расширение списка Банком России означало бы автоматическое изменение набора инструментов инвестирования НПФ. Вместе с тем для НПФ целесообразно предоставить и более широкие возможности: фьючерсы и опционы на акции, прошедшие процедуру листинга на российских торговых площадках; векселя этих же эмитентов; инвестиционные паи (в т.ч. так называемых индексных фондов); иностранные ценные бумаги, банковские депозиты.

Крайне важной задачей является повышение финансовой грамотности населения. Следует особо подчеркнуть, что речь здесь не может идти о разовых акциях. Потребуется среднесрочная информационно-пропагандистская кампания с гарантированным финансированием. В качестве одного из вариантов можно предложить законодательно установленное определение доли ЕСН на период, как минимум, двух бюджетных трехлеток. При этом размерность этой доли может быть «скользящей» и снижающейся к концу срока действия данной меры.

Составными элементами такой программы должны стать постоянные рубрики в СМИ, социальная реклама на телеканалах, создание специализированного информационного ресурса в Интернете, выстраивание сети массового финансового образования (от старших классов средней школы до дистанционного обучения взрослых).

Весьма полезной для формирования мотивированного и ответственного инвестиционного поведения граждан могла бы стать пропаганда такого критерия принадлежности к среднему классу, как участие в накопительной пенсионной системе.

В «Основных направлениях бюджетной политики на 2009 – 2011 гг.» говорится: «Решение проблемы пенсионной системы требует комплексного подхода, включая осуществления мер по снижению уровня инфляции, развитию финансового рынка, стимулированию негосударственного пенсионного обеспечения и повышению роли финансового образования населения». С этим трудно не согласиться. Но, сложившаяся ситуация уже требует гораздо более жестких оценок. На политическом уровне должно быть признано – развитии НПС безальтернативно, т.к. государство в современном мире в принципе не может обеспечить достойную старость работника без его собственного участия.


[1] По сути, это был возврат к интерпретации целей и задач пенсионной реформы середины 1990-х годов, когда от реформирования ждали, что оно, прежде всего, принесет повышение уровня пенсионного обеспечения (Концепция 1995 г.; Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг.).

[2] Korpi, W. and Palme, J. (1998). “The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries”. // American Sociological Review, 63: 661-687.

[3] Детализация функций и бюджета ПФ по обязательному пенсионному страхованию представлена в законах об обязательном пенсионном страховании и об инвестировании средств пенсионных накоплений.

[4] Основным документом, регулирующим деятельность ПФ, до сих пор остается Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1.

[5] Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 05.08.2004).

[6] Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" (принят ГД ФС РФ 22.12.2006)

[7] Последующие события, связанные с изменением этих правил, например, для возрастной группы (1953/1957 – 1966) со всей очевидностью показали опасность политического вмешательства для реализации стратегических целей реформы.

[8] Соответствующие стандарты были приняты только в 2005 г.: Стандарты раскрытия информации об инвестировании средств пенсионных накоплений / Утверждены Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 августа 2005 г. № 107н.

[9] Федеральная служба по финансовым рынкам была образована в результате проведения административной реформы. До этого в рамках пенсионной реформы аналогичные функции выполняла Федеральная комиссия по ценным бумагам.

[10] Постановление Правительства РФ от 22 января 2003 г. № 34 “О назначении Банка внешнеэкономической деятельности СССР (Внешэкономбанк) государственной управляющей компанией по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений”

[11] Оценки на основе данных о возрастном распределении занятых (Труд и занятость … 2005: 58).

[12] 2-3% застрахованных – это, по сути, доля наиболее обеспеченных и образованных участников пенсионной системы, тех, кому есть, за что бороться.

[13] В настоящее время Правительство РФ одобрило проект Основных направлений долговой политики РФ на 2007-2009 гг., расширяющий виды активов, в которые могут быть инвестированы средства, управляемые государственной управляющей компанией. Однако выход ВЭБ на рынки корпоративных облигаций, очевидно, несет угрозу стабильности этих рынков, поскольку конкурировать с ВЭБ не сможет ни одна управляющая компания. Поэтому обсуждается еще один вариант решения данной проблемы: разрешить частным управляющим компаниям управлять некоторой частью средств лиц, не определившихся с выбором управляющей компании (так называемых «молчунов»).

[14] См. сайт: http://npf.investfunds.ru/ratings/1/

[15] Данные Росстата: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/prices/potr/tab1.htm

[16] Подробнее об участии населения в пенсионной реформе см.: О.В. Синявская. К вопросу о патернализме: государство и человек в пенсионной реформе. // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры, № 8, весна-лето 2008. С. 63-92.

[17] Приказ Министерства Финансов Российской Федерации от 22.08.2005 №107н «Об утверждении Стандартов раскрытия информации об инвестировании средств пенсионных накоплений»

[18] Приказ Министерства Финансов Российской Федерации от 18.11.2005 № 140н «Об утверждении порядка расчета результатов инвестирования средств пенсионных накоплений для их отражения в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц»

[19] Эта и другая полезная информация доступна на сайте Федеральной службы по финансовым рынкам: http://www.fcsm.ru/catalog.asp?ob_no=3610

[20] См., например, http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=739166

[21] Как вариант: базовая часть пенсии выплачивается федеральным бюджетом только в случае, если у работника накоплений недостаточно для обеспечения размера трудовой пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера в данном регионе проживания. При этом выплачивается не вся базовая пенсия, а лишь та ее часть, которая доводит доходы пенсионера до указанного прожиточного минимума.

[22] В июне 2008 года впервые за время существования бирж в России объем торгов деривативами превысил объем торгов акциями (1,1 трлн. Рублей и 937 млрд. рублей). Стандартное соотношение в мире – объем оборотов по срочным инструментам в 2-3 раза выше оборота базовых активов (акций).

[23] Такие облигации могут быть либо в идее долговых обязательств отдельных или синдицированных инвестпроектов с гарантиями государства, региона РФ или крупного финансового института, либо являться прямыми обязательствами государства, увеличивающими инвестиционные ресурсы федерального и регионального бюджетов. Главный вопрос, определяющий привлекательность и надежность размещения – качество самих проектов, уверенность инвестора в их окупаемости, возвратность вложенных средств и их доходность. Очень важно законодательное обеспечение инвестиционного процесса на всех его стадиях. С этой целью предстоит, например, решить вопросы правовой адаптации ГЧП и положения об инвестиционном фонде к Бюджетному кодексу РФ, земельному и концессионному законодательству.