Эксперты о внешней политике ЕС: приоткрытое окно возможностей

28 февраля 2020

На сайте экспертной группы "Европейский диалог" опубликован обзор новейших исследований о прошлом, настоящем и будущем внешней политики Евросоюза, подготовленный Т. Шенцевой и Г. Мамедовым: "почему Лиссабонский договор не сработал в Ливии, чего хотят европейцы, как Брекзит поможет ЕС стать более сильным международным игроком и какие шаги нужно предпринять Союзу, чтобы защитить свои интересы".

ОБЩАЯ ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ПОЛИТИКА БЕЗОПАСНОСТИ УМЕРЛА В ЛИВИИ
В 2009 году Лиссабонский договор предложил новую концепцию Общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза. Сохранив межправительственный подход и принцип единогласия в принятии решений, договор расширил полномочия Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (HR/VP). Верховный представитель стал мостом между Европейской Комиссией и странами-членами ЕС, но его роль осталась неясной: определяет ли он внешнюю политику ЕС или просто координирует действия министров иностранных дел.
Николь Кениг, научный сотрудник Института Делора, в своей статье «ЕС и ливийский кризис ­– в поисках согласованности?» вскрыла главный недостаток нового подхода ЕС: ЕС остался медлительным, разделенным и непоследовательным.
Гражданская война в Ливии в 2011 году все это продемонстрировала. Кэтрин Эштон была первым Верховным представителем. Она осудила действия ливийского правительства и призвала прекратить насилие над протестующими, ограничиваясь санкциями. В то же время президент Европейского совета, Херман Ван Ромпёй, призвал ЕС к более решительным действиям, вплоть до введения войск. Такая же поляризация наблюдалась среди стран: Германия выступила против активных военных действий, а Франция и Великобритания искали партнеров для введения войск. Франция также признала оппозиционное правительство как единственно легитимное, ожидая, что эта провокация перетянет остальные страны ЕС на ее сторону.
В итоге ЕС не смог справиться самостоятельно. Франция и Великобритания, при ресурсной поддержке США, взяли на себя руководство гуманитарной интервенцией. Ливийский кризис демонстрирует отсутствие вертикальной сплоченности в ЕС. То есть национальная политика стран-членов а) не соответствует друг другу и б) не усиливает общую политику на уровне ЕС. Новая институциональная структура мало что сделала для компенсации этих внутренних разногласий. Хотя ЕС не может изменить курс национальной внешней политики, он должен обеспечить согласованность.
Ливийский кризис был настолько болезненным опытом, что дипломаты назвали его смертью политики безопасности и внешней политики ЕС.

ЕВРОПЕЙЦЫ ХОТЯТ СИЛЬНЫЙ ЕС
Исследование 2019 года, проведенное Европейским советом по международным отношениям, выявило, что граждане ЕС не готовы отказаться от общей внешней политики. Более 40 процентов респондентов в каждой из стран ЕС верят, что Европейский Союз может распасться в течение 10-20 лет. Что более примечательно, они боятся потерять не только единый рынок, но возможность действовать как один континент в вопросах безопасности и обороны.
Спустя три года президентства Трампа европейские избиратели больше не видят в США надежного гаранта безопасности как раньше. Также большинство граждан полагаются не на национальные правительства, а на ЕС в борьбе против глобальных угроз.
Автор доклада Сьюзи Деннисон (Susi Dennison) также утверждает, что большая видимость ЕС как глобального актора на мировой арене скажется положительно на поддержке дальнейшей централизации. Другими словами, чем больше ЕС будет решать злободневные проблемы, а не потенциальные угрозы в будущем, тем более легитимной будет казаться ее власть как центра, принимающего решения в области внешней политики и политики безопасности.

БРЕКЗИТ – ПУТЬ К ДАЛЬНЕЙШЕЙ ИНТЕГРАЦИИ ЕВРОПЫ?
В 2018 году по запросу подкомитета по безопасности и обороне Европейского парламента был подготовлен аналитический доклад со следующим названием «Политика безопасности после Брекзита: путь вперед». За оптимистичным заголовком стоит неуверенность в завтрашнем дне и месте Великобритании в системе безопасности ЕС.
Великобритания тесно вплетена в различные проекты, как спутниковая система навигации «Галилео» и программа наблюдения и мониторинга Земли «Коперникус». Вклад Великобритании в военные и гражданские операции ЕС составляет 3,6% и 5,8% соответственно. Потеря Великобритании – это также потеря постоянного члена Совета Безопасности ООН, в который ЕС часто обращается за разрешением. Так, напомним, было и в случае гражданской войны в Ливии.
Тем не менее авторы не считают, что Соединенное Королевство незаменимо. Кроме того Брекзит – это уникальный шанс уйти от вечной кооперации в настоящую интеграцию. Вся общая политика безопасности и обороны ЕС была построена на одной предпосылке: Великобритания должна быть частью этой политики, поэтому резкий прогресс был бы просто невозможен с Великобританией на борту. Сейчас открывается перспектива для интеграции оборонных политик государств-членов ЕС. А действительно общая и последовательная политика создаст почву для более эффективной кооперации с третьими странами.
Так, например, доклад Норвежского института международных отношений подчеркивает меняющийся характер внешней политики ЕС в связи с ситуацией вокруг Брекзита. Великобритания пытается сохранить, углубить и сделать более гибкими отношения в сфере безопасности и обороны. Кристоф Хиллон, автор доклада, иронично отмечает, что подобного «энтузиазма» страна не проявляла за всю историю своего членства в Европейском Союзе. Учитывая и общую заинтересованность ЕС в сохранении отношений с Соединенным Королевством, создается прецедент и для других третьих стран, как Норвегия. Заявленная «гибкость» новых взаимоотношений может стать шансом для нового формата отношений.

ЧТО ПОМОЖЕТ ЕВРОПЕЙСКОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ СТАТЬ СИЛЬНЕЕ?
В 2019 году Германский совет по международным делам выпустил аналитическую записку с рекомендациями для усиления внешней политики Европейского союза. Автор доклада – Яна Пуглиерин, руководительница Центра европейских политических исследований имени Альфреда фон Оппенгейма.
Государства-члены ЕС все еще не готовы делиться своим суверенитетом в пользу наднациональных институтов. Это усиливается общей несработанностью и непоследовательностью в политиках ЕС и ее членов. К тому же банальный скептицизм к механизму общей внешней политики и политики безопасности (CFSP) не дает увидеть весь потенциал этого инструмента для решения коллективных задач.
Пуглиерин предлагает четыре решения:
- Нужно использовать весь потенциал CFSP за счет прописанных в Лиссабонском договоре инструментов. Они уже существуют, и ими нужно только воспользоваться. Можно голосовать по вопросам внешней политики квалифицированным большинством. Так предлагал Юнкер, но против этого традиционно выступают небольшие государства-члены. Более эффективным кажется механизм конструктивного воздержания от голосования. То есть вместо единогласного решения, некоторые страны могут воздержаться от голосования, как бы соглашаясь с последующим решением. Такой механизм меньше угрожает интересам стран-членов, но поможет избежать полной блокировки решений по внешней политике.
- Нужно ввести временные коалиции для решения задач (ad hoc coalitions). Европейский Совет будет вырабатывать общую стратегию и распределять задачи между группами стран, которые возьмутся за ее решение.
- Модель Брекзита может стать примером того, как государства-члены и институты ЕС могут совместно решать проблемы. Пуглиерин называет это «методом Барнье», потому что французский политик Мишель Барнье смог взять на себя лидерство в ходе Брекзита и говорить от имени ЕС, учитывая интересы стран.
- Необходимо яснее обозначить зону ответственности Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Нынешний представитель Жозеп Боррель должен будет пересмотреть Глобальную стратегию, так как еще старую написали еще во время президентства Обамы. Разумеется, он должен приложить все усилия для легитимации внешней политики и ее восприятия как целостного и последовательного инструмента ЕС.
Единая внешняя политика должна стать одной из важных задач для новой Комиссии. Европейский Союз находится на той ступени, когда именно умение работать сообща и быть автономными предрешит судьбу ЕС как глобального актора. Яна Пуглиерин видит несколько задач на повестке дня: 1) увеличить военную мощь для поддержания ценностей и многостороннего подхода в мировой политике, 2) наладить трансатлантические отношения, 3) выработать собственную позицию к Китаю, 4) догнать лидеров в гонке искусственного интеллекта и новых технологий. Если европейские лидеры не сумеют прийти к коллективному решению в этих вопросах, то они не смогут оказывать влияние на другие сферы согласно своим интересам.

http://www.eedialog.org/ru/2020/02/27/jeksperty-o-vneshnej-politike-es-p...