Публикации

Игорь Юргенс. Бюджетный детектив

By 06.08.09 15 сентября, 2020 No Comments

Предлагаем вашему вниманию статью председателя правления Института современного развития, опубликованную в «Российской газете» 5 августа 2009 г.

С одной стороны, надо сокращать государственные расходы, а с другой — каждое такое сокращение чревато социальными и политическими последствиями. Эта задача подобна ленте Мебиуса, по которой, как известно, можно «ходить» вечно. И не найти конца.

В начале десятилетия наши экономисты и финансисты мечтали о 30 долларах за баррель нефти как гарантии устойчивого бюджета, но готовы были жить и при 20 долларах. Сейчас необходимым минимумом считается 60 долларов: так вырос объем государственных обязательств. Как поведет себя нефть — трудно предсказать.

Бюджет-2010 формируется в крайне трудных условиях. При этом правительство исходит из того, что в третьем квартале возможен перелом к лучшему, а в четвертом — даже небольшой рост за счет оживления мировой экономики и некоего повышения потребностей на российские нефть, металл, уголь. Это хорошее ожидание. И, даст бог, оно сбудется. Но, на мой взгляд, лучший вариант 2010 года — это все-таки своего рода стагнация. Главное — прервать падение! Ведь в настоящий момент ситуация достаточно напряженная.

Внутренний валовой продукт сократился на 10 процентов, инфляция, по различным подсчетам, составляет от 12 до 15 процентов в годовом исчислении. Безработица уже достигает 10 процентов активного населения, то есть приближается к довольно критической черте. По данным профсоюзов, средняя зарплата упала на 1,5 тысячи рублей. А, судя по ориентировкам экономического блока правительства, жилищно-коммунальные услуги в 2010 году возрастут процентов на 20. И государство пока не может сдерживать рост тарифов естественных монополий, заморозить их, поскольку это привело бы к закрытию реализуемых инфраструктурных проектов, которые и являются источником восстановления занятости.

Что же в этой ситуации делать и как можно вырвать бюджет-2010 из петли Мебиуса?

Благодаря настойчивости минфина, консервативной фискальной политике мы сохранили стабильность финансовой системы, создали запас прочности перед будущими испытаниями и выдержали первую волну кризиса.

Впрочем, эта «подушка безопасности» не так велика, как хотелось бы. Кроме того, рост бюджетных доходов в «тучные годы» привел к явлениям, с которыми и так-то справиться тяжело, а в условиях кризиса — вдвойне сложно.

Нам удалось существенно продвинуться в решении социальных проблем. Они и сегодня огромны, но мы радикально сократили бедность, подняли доходы тем, кого было принято называть «работающими бедными», сделали важные шаги в исправлении социальных диспропорций, начали поднимать образование, здравоохранение, «социалку». Но воздействие этих мер на общество оказалось неоднозначным.

Да, у нас появился «средний класс», который научился зарабатывать сам, и даже в кризис, рассчитывая на поддержку власти, готов «крутиться» и искать решения. Это миллионы людей, но в процентном исчислении они — меньшинство. А более 60 процентов взрослого российского населения (они же — избиратели) свой основной доход имеют от государства. Это пенсионеры, бюджетники, госслужащие в погонах и цивильных пиджаках. В большинстве своем они благодарны государству за возрастающие блага, и эта благодарность находит свое выражение в лояльности к власти, в том числе и при голосовании. Напомню, что в 2011 году нас ожидают выборы в Госдуму, а в 2012 году — главы государства.

России, в отличие от многих других затронутых кризисом стран, удалось не только сохранить уровень социальных расходов, но даже найти средства на новые программы социальной поддержки. И сегодня все социологические исследования показывают: патерналистски настроенные граждане продолжают уповать на государство, только в нем видят надежду на выход из кризиса.

Но удастся ли выдержать такую политику в условиях сокращающихся бюджетных расходов?

Ведь запросы граждан не снижаются, а даже растут. Логика патернализма всегда состоит в том, что хочется больше, чем тебе дают. Пока дают хотя бы понемножку, но больше, чем вчера, лояльность власти преобладает над протестом. И чем больший страх пришлось испытать прошлой зимой, тем больше хочется подстраховаться на будущее. Отсюда возникает социальная зависть и ревность к мигранту, занимающему рабочее место, которое вроде как может тебе понадобиться, если завтра сократят на основной работе. Хотя что-то не наблюдалось потока банковских служащих, взявших в руки дворницкую метлу или мастерок строителя. Есть ревность и к тем, кто получил пособие или льготу или встроился в социальную ипотечную программу: «А вдруг завтра мне не хватит на такую же поддержку бюджетных денег?» Точечные социологические замеры отметили падение рейтингов доверия власти среди тех, по кому кризис ударил потерей работы или зарплаты.

Долгое время такие люди сохраняли надежду, что все наладится, но со временем кто-то разочаровывается и начинает выражать протест — пока в мягких формах отказа в доверии, что и отражается в социальных опросах.

Таким образом, социальные расходы снижать, конечно же, нельзя. И не только потому, что в этом есть несомненный гуманитарный и политический смысл.

Дело и в экономике. Без существенного укрепления человеческого капитала, и прежде всего с точки зрения здоровья и образования, невозможно осуществить посткризисный экономический рывок. Поэтому можно только приветствовать то, что в основных параметрах бюджета-2010 доля «социалки» возрастает до рекордных 40 процентов.

Но в то же время нужно отдавать себе отчет, что преобладающая часть расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту — прерогатива регионов. А они находятся в очень сложном финансовом положении. В этих условиях возникает соблазн взять на федеральный центр еще больше социальных обязательств. Но это путь в тупик и с фискальной точки зрения, и с точки зрения эффективности таких расходов — ведь чем ближе источник выплат к их конкретному получателю, тем больше денег доходит по адресу, не теряясь по пути. Так, может быть, надо наконец задуматься над укреплением налоговой, а значит, и доходной базы региональных и местных бюджетов?

Но здесь тоже есть проблема, которая досталась нам от «тучных времен». В прошлые годы чем больше доходов подлежало распределению, тем сильнее центру хотелось контролировать большую их часть, дабы на местах не разворовали и не потратили неэффективно. И нельзя сказать, что эти соображения лишены оснований. Но это означает, что на местах госслужащий лишается стимулов искать новые решения, новые источники эффективности. Получение средств для него — это поход в Москву, а не стимулирование хозяйственной деятельности на местах. У нас только что закончилась реформа местного самоуправления, которая была призвана дать местным властям больше самостоятельности одновременно с большей ответственностью за результаты своей деятельности. С ответственностью-то получилось: с них требуют все больше и больше, а откуда взяться самостоятельности, если обретаемые новые полномочия не подкреплены ростом собственных доходов? Одного без другого не бывает. Мы все больше укрепляем ручное управление — достраиваем модель всероссийского Пикалево. Трудно рассчитать, насколько эффективна такая модель распоряжения финансами, но совершенно точно, что она опасна, с точки зрения эффективности государственного управления.

Центр оказывается перегружен, потому что должен вмешиваться во все большее число местных проблем. А на местах не появляется стимулов к тому, чтобы учиться решать проблемы собственными силами, стимулировать бизнес, оптимизировать расходы. Процесс этот — увязать свободу действий и ответственность — сверхсложный. Но по крайней мере начать с немногочисленных регионов-доноров бюджета придется.

С госполномочиями они справятся не хуже, чем центр, и немалыми деньгами уже научились распоряжаться. По мере возможностей распространять этот опыт и дальше.

Может, пойти по пути повышения налогов и сборов? Совсем без этого не обойтись, но нужно точно рассчитать меры. Сократить расходы на госаппарат? Небесперспективная идея, но только не за счет сокращения числа чиновников или уровня их зарплат. Среди этой прослойки патернализм особенно силен. Значит, будем экономить на скрепках или порошке для принтера? В одном регионе власть уже велела выпускать бумаги, напечатанные не на одной, а на двух сторонах листа бумаги: спасаем бюджет! Поднять акциз на горюче-смазочные материалы? Опять же технологически возможно, но упирается в ту же «ленту Мебиуса»: проблемы остаются в регионах, а деньги — в центре.

Какой же выход? Мне он видится в разумном сочетании всех подходов.

Во-первых, надо избавиться от «белых слонов» — проектов дорогих и престижных, но не решающих — прямо или косвенно — проблем преодоления кризиса. Во-вторых, выдержать лоббистское давление: в экономику государственные деньги должны идти только в тех случаях, когда нельзя иначе предотвратить и экономический, и социальный кризис местного масштаба — как в моногородах (так что модель Пикалево останется в повестке дня).

Кстати, в бюджете следующего года почти нет места прямым государственным инвестициям. И это хорошо, потому что их крайне низкая эффективность и коррупциогенность общеизвестны. Однако без инвестиций не будет и экономического роста. Поэтому крайне важно предусмотреть в бюджете 2010 года, но особенно в сопровождающем его пакете поправок в налоговое законодательство, меры по стимулированию частных инвестиций.

В-третьих, сохраняя социальную составляющую бюджета, стараться достичь большей адресности в ее оказании. В-четвертых, пытаясь повысить доходы бюджета, приоритетом считать то, насколько та или иная мера поможет региональным властям выпутываться из кризисных ситуаций.

Все эти идеи вполне поддаются превращению в технологичные решения фискальной политики. Главная сложность — в том, что они требуют изменения бюрократической логики, перехода от прямого контроля «сверху вниз» к нюансированному дирижированию — разумеется, с сохранением контроля над тем, как расходуются средства. Только так можно разорвать бюджетную ленту Мебиуса.

См.: http://www.rg.ru/2009/08/05/urgens.html