Публикации

И. Юргенс. Борьба с коррупцией: выстраивание системного подхода

By 26.06.08 10 февраля, 2021 No Comments

Как свидетельствует международный опыт, успех в борьбе с коррупцией приносят только комплексные усилия, причем их краеугольным камнем должна являться открытость политической системы, что подразумевает:

  • Реальный политический плюрализм, соревновательность политических партий;
  • Свободу средств массовой информации, включая те, которые служат основными источниками общественно-политической информации для большей части общества (в российских условиях – федеральные телеканалы);
  • Активное и сильное гражданское общество, которое поддерживает начинания государства в борьбе с коррупцией.

Борьба с коррупцией становится необходимым условием реализации всех заявленных долгосрочных планов развития страны. При ее нынешнем уровне:

  • Ставится под угрозу реализация Концепции долгосрочного развития, придание экономике динамичного и инновационного характера;
  • Замедляются темпы роста среднего класса: коррупция по сути является уже не «транзакционной издержкой», а «карательным налогом» на малый и средний бизнес, «тромбом» для каналов вертикальной мобильности высокообразованных и профессиональных людей. При высокой коррупции средний класс лишается возможности планировать на долгосрочную перспективу свою профессиональную деятельность и накопления, следовательно, теряет доверие к государству и перестает быть гарантом его стабильности.
  • Затрудняется развитие гражданских и экономических свобод, т.к. коррупционная система препятствует контролю со стороны гражданского общества, гласности и прозрачности в деятельности органов государственной власти, снижению бюрократических барьеров для экономической и общественной деятельности граждан.
  • В порочный круг рискует попасть реформа судебной системы: зависимая, поддающаяся «телефонному праву» судебная власть перестает быть орудием борьбы с коррупцией и, напротив, активно используется коррупционерами для принятия неправовых решений.

Тормозя реализацию планов российского государства на многих направлениях, сама коррупция носит комплексный, системный характер.

  1. Политическая культура. Исторически в российском обществе сознании отсутствовало понятие «общественного договора» граждан с государством как равноправных партнеров – государство воспринималось как репрессивное и заведомо «нечестное» по отношению к своим гражданам. Это породило в обществе «психологию зека», оправдывающую неправовое поведение, установление неформальных практик общения с государством – в том числе, путем подкупа чиновников, «круговой поруки» и т.п. В переломную постсоветскую эпоху запрос на «неформальные практики» еще более вырос, поскольку формальное право не могло «обслужить» стремительно развивающиеся рыночные отношения. Российская бюрократия привыкла к селективному применению норм законодательства и регулирования: фактически компетенция чиновника позволяет ему либо применять закон «на 100%», либо минимизировать требования к своему контрагенту. Такая особенность политической культуры России лучше всего характеризуется термином «правовой нигилизм».
  2. Институциональная система. В советской системе «социалистическая законность» фактически подменила принцип верховенства права «политической целесообразностью», по сути — произволом бюрократии. Декларированные Конституцией 1993г. разделение властей и независимость судебной власти не имели шансов состояться на практике в условиях описанного выше «правового нигилизма», «власти денег», сохранившегося «телефонного права» и нереформированности правоохранительных органов.
  3. Социально-экономические факторы. Эта составляющая коррупции сама по себе комплексна.
    1. Отношения частной собственности не обрели должной легитимности в глазах ни общества, ни государства. Это провоцирует многочисленные попытки передела собственности, в том числе – путем коррумпирования «разрешительной системы», контрольно-надзорных, судебных и правоохранительных органов.
    2. Неподконтрольность бюрократии гражданскому обществу порождает у нее стремление завысить в свою пользу «транзакционные издержки». Первоначальные успехи программы снижения административных барьеров (2001 г.) были в значительной степени обесценены «усилиями» бюрократии. Контроль над значительными активами (в первую очередь – недвижимостью), громоздкость законодательства, торможение структурных реформ в этой сфере (свежий пример – ситуация с законодательством в области стандартизации) – все это обуславливает сохранение высоких административных барьеров, которые провоцируют и бизнес, и граждан на коррупционное поведение.
    3. Нереформированность сферы ЖКХ, недостаточное финансирование здравоохранения и образования обуславливают «дефицит качества» государственных услуг в этих сферах. Лишь малая часть общества («высший средний класс») способен восполнить такой дефицит обращением к негосударственным поставщикам услуг (элитные жилищные товарищества, частные врачи и т.п.). Остальные же решают эту проблему путем коррумпирования сотрудников соответствующих государственных структур, а те в свою очередь становятся противниками любых реформ в этих областях.

Системность и комплексность подхода к борьбе с коррупцией означает, что каждому набору факторов, порождающих коррупцию и обеспечивающих ее «живучесть», должен быть противопоставлен «симметричный» набор мер . По сути речь идет о применении в сопоставимых пропорциях «кнутов», наказывающих участников коррупционных отношений, и «пряников», поощряющих и чиновников, и граждан к правовому поведению. Стратегическая цель – сделать коррупцию невыгодной ни для «взяточника», ни для «взяткодателя»:

  1. Законодательство и законодательная власть
    • Принятие работоспособного закона о противодействии коррупции; разработка закона о лоббистской деятельности, создающего площадку для «прозрачного», «цивилизованного» лоббизма. Задействование Закона о парламентских расследованиях (принят предыдущим созывом Думы, но ни разу не применялся на практике).
    • Внесение поправок в действующее законодательство и постоянный мониторинг с целью оперативной ликвидации вновь появляющихся «лазеек». Принуждение (через партийные механизмы) законодателей к сотрудничеству с организациями гражданского общества (ассоциации предпринимателей, общества потребителей, Общественная палата), осуществляющими экспертизу новых законопроектов на «взяткоемкость».
  2. Судебная система. Улучшение работы судебных органов посредством создания сильной и уважаемой обществом судейской корпорации.
  3. Деятельность органов федеральной исполнительной власти.
    • Проявление политической воли в «нормотворчестве» с целью снижения административных барьеров и ликвидации избыточных функций государства в экономике. Такие меры как сокращение числа проверок, сведение к разумной достаточности требований по отчетности, предоставляемой организациями и гражданами в органы власти, ускорение работы по разработке технических регламентов и т.п., возможны только по жесткой команде «сверху» — сама бюрократия никогда не будет сокращать свои возможности влиять на граждан и субъектов экономической деятельности.
    • Кадровая ротация государственной службы, особенно в ключевом «среднем звене» управления – в разумных пределах, но последовательная и системная. Целесообразно проведение открытых федеральных и окружных кадровых конкурсов, с последующим реальным замещением должностей и усилением механизмов межтерриториальной мобильности государственных служащих.
    • Ускорение реформаторских процессов в ЖКХ, образовании, здравоохранении, главной целью которых должно стать установление адекватного «баланса спроса и предложения» на их услуги гражданам.
    • Сокращение объема обязательных контактов граждан с чиновниками. Для этого необходимо ускоренное внедрение принципов «электронного правительства» и последовательное применение принципов «одного окна».
    • Регулярная индексация заработной платы государственным служащим и постепенное ее повышение.
  4. Изменение политической культуры: формирование общественного мнения, направленного на жесткое неприятие коррупции как явления представляющего угрозу для государства и общества. Это направление также подразумевает привлечение возможностей гражданского общества. Государство должно воспринимать граждан как своих естественных союзников в борьбе с коррупцией. Особую роль в этом деле должны играть СМИ.
  5. Деятельность государственной антикоррупционной структуры. Обозначенный выше подход подразумевает, что речь должна идти не об очередном «карательно-силовом» ведомстве, а о координирующей и мониторящей развитие событий структуре. Это в свою очередь требует, чтобы состав подобной структуры не ограничивался только представителями органов исполнительной власти, но включал законодателей, представителей авторитетных общественных организаций, ведущих журналистов. Только этот механизм побудит гражданское общество поверить в серьезность намерений государства.
  6. Включение в международные структуры противодействия коррупции. К ним относятся не только Transparency International, но и «Инициатива партнерства против коррупции — PACI» (создана крупными промышленными компаниями под эгидой Всемирного экономического форума), и многие аспекты программы UN Global Compact, программа борьбы с коррупцией Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD).

Только системная работа по противодействию коррупции позволит ввести это негативное явление в «минимально допустимые» рамки. Без решения этой задачи под угрозу будут поставлены все масштабные проекты российской власти, направленные на коренную модернизацию страны.