Публикации

С. Кулик. Международная помощь Китая: новое дыхание

By 18.02.21 26 февраля, 2021 No Comments

В недавнем комментарии «На перекрестках внешней помощи» отмечалось грядущее повышение активности США и Китая вместе с их союзниками на рынке помощи другим государствам. Среди прочих мотивов, — в качестве важного инструмента геополитического влияния. Это наблюдение было увязано в том числе с выходом в Пекине Белой книги «Сотрудничество в области международного развития в новую эпоху».

По нашему мнению, документ знаковый. Но за минувший месяц он оказался обойден даже поверхностным вниманием российских экспертов и упоминался по преимуществу лишь в новостных лентах. Поэтому стоит сделать небольшую зарисовку.

Нынешняя Белая книга, третья по счету, — по факту первая, где делается замах на формулирование государственной политики оказания международной помощи. В данном случае для лучшего понимания термина «международная помощь» стоит обратиться к формулировке российской Концепции содействия международному развитию 2014 года. Речь идет об оказании иностранным государствам технической, финансовой, гуманитарной и иной помощи, направленной на устойчивое социально-экономическое развитие государств-получателей помощи, урегулирование кризисов, возникающих вследствие чрезвычайных ситуаций, внутренних и международных конфликтов.

Белая книга закрепляет курс и выделяет некоторые приоритеты, которые де-факто и «по умолчанию» уже проглядывали в поведении Пекина за прошедшее десятилетие — после выхода первой по счету Белой книги в 2011 г. и при заметной мобилизации ресурсов на этом треке. Авторы официальной бумаги постарались структурировать ранее опробованные подходы для более системной работы в обозримом будущем. На большее они не решились, и недомолвок осталось множество, что, впрочем, типично для внешнеполитических и иных документов Пекина.

Из нового же на будущее определено четкое следование потребностям проекта «Один пояс-один путь». Он видится ключевым звеном политики Китая в сфере международной помощи. Соответственно, реципиенты из числа вовлеченных в него будут под более пристальным вниманием и могут получать дополнительные преференции,

«На второе» предлагается увязка программ внешней помощи с реализацией Целей устойчивого развития ООН до 2030 г. Пекин здесь ориентируется на двуединую задачу: наряду с желанием показать свою приверженность целям развития преимущественно бедных и беднейших государств и готовность теснее работать с ООН, он получает серьезный инструмент для усиления своего влияния как в расширяющемся списке государств-получателей помощи и содействия, так и внутри Организации.

Свидетельством серьезности намерений по стимулированию и расширению внешней помощи служит образование в 2018 г. специализированного Агентства по сотрудничеству в международном развитии. Шаг необычный даже для государств-доноров, где, как правило, занимающиеся этой сферой структуры находятся внутри разных министерств и ведомств. С исключениями: например, в США функционирует отдельное Агентство по международному развитию (USAID), что отражает высокое место такой работы в иерархии внешнеполитических приоритетов.

До этого китайскими проектами международной помощи занималось министерство торговли с подключением, по необходимости, других ведомств. С активизацией и расширением деятельности становилось все очевиднее, что отдача при такой схеме недостаточна. К тому же, предпринимаемые меры далеко не всегда соответствуют специфике тех или иных стран и регионов в усложняющихся для Пекина местных условиях. Его довольно нахрапистая работа по расширению своего присутствия и усилению глобального влияния, в том числе политического, стала вызывать растущее раздражение конкурентов (причем не только западных), а в ряде случаев — энергичное сопротивление с заметным вытеснением (как, скажем, в Африке).

Да и объем выделяемых средств все более отставал от растущих амбиций Китая в условиях конкуренции с США и их союзниками. В Белой книге раскрыты выделенные на внешнюю помощь средства в 2013—2018 гг. — 41 млрд долл. В усредненном ежегодном пересчете эти суммы были почти пять раз меньше американских, а если прибавить хотя бы поступления из Евросоюза, то разрыв оказывается намного шире. Пока Пекин не спешит делиться конкретными финансовыми параметрами на будущее, но его действия вместе с выпуском такого знакового документа с очевидностью указывают на намерение постоянно увеличивать выделяемые ресурсы.

По всей видимости, работа над Белой книгой проводилась не без расчета на два важных обстоятельства, позволявших надеяться на ослабление ведущих конкурентов. Во-первых, решимость администрации Д. Трампа существенно сократить программы и объемы внешней помощи и перестроить бюрократический механизм (вплоть до ликвидации USAID). Этот настрой отчасти удалось нейтрализовать активным сопротивлением Капитолия. Но с продлением президентства Д. Трамп вполне мог действовать более решительно.

Во-вторых, еще до начала пандемии китайские аналитики не могли не заметить стремление крупных доноров, прежде всего западных, сокращать объемы оказываемой ими международной помощи. По разным причинам. Пандемия лишь закрепила этот тренд.

Впрочем, с приходом нового руководства США сделанные в Пекине оценки рискуют оказаться скорректированными для обеих фронтов. Будь-то линия противостояния с Вашингтоном на рынках помощи или линия соприкосновения с американскими союзниками и партнерами.

При любом варианте коррекции Китаю придется перестраиваться и действовать внимательнее и энергичнее. Тем более, что в Белой книге обнаруживается немало совпадений по преференциям и программам с политикой конкурирующих лагерей.

Среди них — первоочередное место помощи в здравоохранении. Всем донорам это видится наиболее эффективным средством для усиления своего влияния (помимо обеспечения спокойствия на планете).

На примере здравоохранения постараемся пояснить некоторые важные перемены из обозначенных в Белой книге — по сравнению с двумя предшествующими текстами. Раньше Пекин придерживался сравнительно простых форм помощи. Ограничиваясь, скажем, строительством больниц или посылкой медицинских бригад. А дополнительно — выполнением сопутствующих инфраструктурных проектов.

Нынешний документ делает упор на «развитие», что расширяет рамки участия Китая в местных делах. Речь уже идет о широкой системе подготовки специалистов, об адекватном встраивании сферы здравоохранения в общую политику реформ, об эффективности государственного управления, без чего здравоохранение будет и дальше пробуксовывать.

В общем, Пекин принимает сформированные Западом правила игры. Его участие в делах реципиента теперь видится сквозным по всей вертикали — от направления «разовой» помощи до перестройки государственного управления. Но, естественно, по китайским лекалам.

Главное для Пекина — выбрать нужную «зацепку» и нужную страну. В этом он уже имеет некоторый опыт — например, при внедрении в Кампучии программы модернизации сельскохозяйственного сектора.

Здесь у конкурентов Китая Белая книга вызывает особое беспокойство. В документе проявилось стремление Пекина «поиграть» в разных регионах с внедрением или популяризацией своей модели. На сей раз не ограничиваясь инвестиционными инструментами и инфраструктурными объектами, а «беря выше»: расширяя список направлений своего участия и связывая помощь с желательными крупными переменами у реципиентов.

Сергей Кулик