Введение.
Важнейшим фактором, влияющим на современные международные отношения России на европейском направлении и их перспективы, является географическое расположение страны и особенности ее населения. Исторически, наряду с религиозным фактором, оно стало определяющим в формировании ее цивилизационной идентичности. Вместе с тем, современный уровень экономического и общественного развития России, а также экспортный потенциал российской экономики дают возможность большей, чем прежде гибкости при определении стратегических приоритетов и географических направлений национальной внешней политики.
Важным элементом выработки национальной стратегии является оценка перспектив развития ситуации в конкретной региональной среде. В Европе к западу от России эта ситуация в основном определяется состоянием и эволюцией ведущих государств, Европейского союза, а также – в меньшей степени – НАТО.
Имеются серьезные основания считать, что в настоящее время политический проект Европейского союза находится в состоянии системного кризиса развития, который может привести к качественным изменениям всей политико-экономической системы современной Европы ЕС.
Можно выделить четыре проблемы стратегического характера, с которыми сталкивается Европейский союз, решение которых в настоящий момент не просматривается:
- Отсутствие даже приблизительного общего видения стратегических целей развития «европейского проекта» (ЕС достиг всех своих основных целей, не вступающих в противоречие с базовыми суверенными правами стран-членов);
- Низкая экономическая эффективность ныне превалирующей модели развития большинства европейских стран;
- Снижение уровня доверия в отношениях между странами-членами, с одной стороны, и странами-членами и наднациональными органами Евросоюза – с другой. Одним из проявлений этой тенденции является т.н. «дефицит демократии» — выключенность граждан ЕС из все большего спектра политических и экономических решений;
- Существенное ослабление качества и эффективности управления на уровне Европейского союза.
1. Общая характеристика.
1.1. Политическое положение и вес ЕС в современном мире превосходит реальные (экономические и военно-политические) возможности Евросоюза. В этом отношении деятельность ЕС на международной арене, особенно в экономической сфере, можно считать достаточно эффективной. Вместе с тем, Европейский союз не может претендовать на полностью самостоятельную роль в современных международных отношениях вследствие крайней слабости силового элемента и неспособности к формулированию единой внешней политики и даже общего видения.
Современное положение ЕС в мире характеризуется следующими признаками:
- Европейский союз, наряду с ведущими странами ЕС – Великобританией, Германией, Италией и Францией – участвует в деятельности самых авторитетных международных форумов, например «Большой восьмерки»;
- Географически позиции ЕС относительно сильны в ряде районов Африки, особенно Северо-западной и центральной части;
- ЕС пытается выступать в качестве мягкого конкурента США по ряду острых международно-политических ситуаций, таких, как вопросы ближневосточного урегулирования и в определенной степени иракская проблема;
- Европейский союз выстраивает конструктивные партнерские отношения с Китаем, не увязывая перспективы экономического сотрудничества с приоритетами «ценностного» ряда;
- На своей ближайшей периферии ЕС относительно успешно продвигает свое видение и дизайн политико-правовых и экономических отношений с соседями.
1.2. Экономические показатели развития ЕС характеризуются как правило устойчиво низким экономическим ростом (среднегодовые темпы 1 – 1.6 %) и высокой застойной безработицей. При этом в новых странах-членах темпы экономического роста выше и достигают 3.2 %. Европейский союз занимает порядка 1/5 от общего объема мировой торговли товарами и услугами, хотя его население составляет всего 7 % от населения Земли. Из 100 лидирующих мировых компаний 32 – европейские. Экономику ЕС отличают следующие тенденции:
- Резкое увеличение в ЕС, в результате расширения в 2004 г., количества стран с отстающей экономикой;
- Сохранение в среднесрочной перспективе высокого уровня расходов бюджета ЕС на поддержку сельскохозяйственного сектора (до 40 %). Попытка снизить эти расходы была предпринята в 2005 г., но была уверенно заблокирована Францией (получает 60 % сельхоздотаций ЕС);
- Провал в реализации т.н. «Лиссабонской стратегии» — программы становления ЕС в качестве самой динамичной и конкурентоспособной экономики в мире, основанной на знаниях;
- Качественное отставание в сфере исследований и высоких технологий. В настоящее время ЕС тратит меньше 2 % ВВП на данную область экономики (США и Япония порядка 3 %). Затраты на развитие информационных и коммуникационных технологий составляют в ЕС 6.93 % ВВП, при 8.22 % в США и 8.98 % в Японии.
1.3. В военно-политическом отношении Европейский союз не является самостоятельным участником международных отношений и не может составить альтернативы традиционным или нарождающимся центрам силы.
- Планы создания Общей внешней и оборонной политики (ОВПБ) остаются пока преимущественно «на бумаге»;
- За исключением двух стран-членов ЕС (Великобритания и Франция), вооруженные силы государств Евросоюза не представляют собой серьезной величины. Военные расходы в странах ЕС составляют максимум 2.6% и 2.4% ВВП (Франция и Великобритания – 40 % всех оборонных расходов в ЕС) при расходах в большинстве стран-членов менее 1.5 % ВВП. Расходы такого члена ЕС как Германия, например, составляют всего 24 млрд. Евро в год (США – 382 млрд. долл.);
- Военные расходы стран ЕС в области исследований и технологий (на одного бойца) составляют в среднем 4 000 долл. (США – 28 000 долл.), а в части снаряжения – 14 000 долл. (США – 44 000 долл.);
- В результате, Европейский союз не представляет собой самостоятельной единицы в условиях усиления силового элемента в международной политике. По сути дела, современная Европа обладает вооруженными силами, не способными вести военные действия за исключением миротворческих операций;
- Отсутствие единства позиций большинства «старых» и «новых» стран-членов ЕС по отношению к самым насущным вопросам мировой политики, проявившееся особенно в период подготовки вторжения США в Ирак в 2003 году.
1.4. Состояние интеграционного процесса, который является на протяжении последних 50 лет главным содержанием европейской политики, можно охарактеризовать как кризисное (после серьезных успехов, достигнутых после 1986 г.).
- Законченной формой интеграционных отношений может в настоящее время может считаться только формирование таможенного союза + экономический и валютный союз 12 стран. Такие важнейшие вопросы, как социальная политика и регулирование трудовых отношений (весь социальный блок) находятся в компетенции национальных властей стран-членов;
- «Договор, учреждающий Конституцию для Европы» (Конституция) мертв и его возвращение к жизни не представляется возможным;
- Отсутствует перспектива, в ближайшие 6 – 10 лет, возникновения т.н. «федеральной Европы» т.е. реального политического союза;
- Налицо неготовность ЕС сформулировать стратегическую задачу развития интеграционного проекта, результатом чего становится поиск тактических решений, которые должны успокоить общественное мнение;
- В результате расширения ЕС в 2004 г. резко возросла гетерогенность Евросоюза по целому ряду параметров: размерам, уровням экономического развития, состоянию систем рыночной экономики и демократии, географическому положению;
- Идет формирование региональных политических и экономических группировок;
- Появляется теоретическая возможность дальнейшего политического раскола ЕС при сохранении общего экономического пространства в базовых областях интеграции;
- Налицо тенденция к усилению элементов межгосударственного сотрудничества, повышению роли национальных правительств и парламентов за счет авторитета и реальных полномочий наднациональных органов.
Вместе с тем, может быть вычленен определенный «объем интеграции», эрозия которого возможна только в случае обстоятельств действительно чрезвычайного характера. К таким элементам относятся, в первую очередь, таможенный союз, зона свободной торговли в пределах Общего рынка и, для стран-участниц, валютный союз.
2. Эволюция отношений с Россией.
2.1. Политические отношения России и ЕС характеризуются сочетанием дружественного характера и низкой степенью реального сотрудничества, сильны элементы конкуренции. Примерами различных интересов сторон в последние несколько лет стали:
- Ситуация вокруг Калининградской области РФ (2002 г.);
- Отношение и действия сторон в ходе выборов на Украине (2004 г.);
- Позиции по вопросу энергетического сотрудничества (2006 г.);
- Отношение к т.н. «замороженным» конфликтам на территории СНГ и, в особенности, в регионе Приднестровья (2003 – 2006 гг.);
- Острая конкуренция вокруг попытки ЕС использовать переговоры о вступлении РФ в ВТО с целью добиться отмены компенсационных сборов и платежей за пролеты по транссибирскому маршруту и снизить и так невысокие дотации российскому сельскому хозяйству (2003 – 2006 гг.).
2.2. Такая характеристика отношений связана с неготовностью России и ЕС согласовать базовые принципы отношений применительно к потенциально спорным вопросам и устойчивыми попытками перенести центр тяжести отношений в область технического взаимодействия на низовом уровне.
2.3. В торгово-экономическом отношении Европейский союз (страны Общего рынка) является сейчас главным внешним партнером России. По последним официальным данным, доля ЕС в российском экспорте составляет порядка 50 %, а в импорте – около 40 %. Вместе с тем, порядка 57 % российского экспорта в страны ЕС составляют природные энергоресурсы (нефть и газ), а большая часть остального экспорта приходится на продукцию сельского хозяйства (4 %) и химической промышленности (4%). Можно прогнозировать уменьшение доли ЕС во внешнеторговом обороте России за счет смещение российской торговли в сторону Азии.
2.4. Ключевым компонентом взаимозависимости России и ЕС является в настоящее время энергетика. Россия остается главным поставщиком энергоресурсов в страны Евросоюза 25 (40 % потребления газа в ЕС, достигающие 100 % внутреннего потребления в ряде стран-членов). Сокращения доли России в энергетическом обеспечении стран ЕС не предвидится.
2.5. Политико-правовая база и философия отношений между Россией и ЕС – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (1994 г.) и Дорожные карты «общих пространств» России и ЕС (2005 г.) – была сформирована в период относительной силы Европейского союза, экономической и бюрократической слабости России, лидерства Брюсселя в переговорном процессе и до оформления новой роли России на международной арене, основанной на активном использовании своих энергетических ресурсов и более активной и организованной внешней политики.
Большая часть совместных планов на ближайшие несколько лет выстроена на основе принципа приближения России к нормам и требованиям ЕС в сфере регулирования экономической деятельности. Неясно насколько жизнеспособна подобная модель сотрудничества.
2.6. В период после 2007 г. развитие отношений между Россией и ЕС будет во многом зависеть от формата политико-правовых отношений, к обсуждению которого стороны приступили в связи с истечением срока действия СПС 1994 года. В этом отношении формат и структура новой политико-правовой базы отношений могут иметь важное значение, которое, однако, не стоит абсолютизировать.
3. Основные векторы и сценарии развития к 2017 году.
3.1. Будущее ЕС как дееспособного участника мировой политики и экономики зависит от способности его составляющих дать ответ на три важнейших вызова современного развития:
- Недостаточная экономическая и политическая эффективность условной «европейской модели» в условиях ужесточения международной конкуренции;
- Недостаточная устойчивость социально-экономических систем стран ЕС (включая фактор изменения этнического состава);
- Дефицит доверия между гражданами и политическими элитами, странами по отношению друг к другу и к наднациональным органам ЕС.
На основе оценки существующих сейчас масштабов разрыва в уровне социально-экономического развития и растущей дифференциации национально-государственных приоритетов ЕС 25, комплексное решение этих проблем не представляется возможным.
Единственным прорывным вариантом действий мог бы стать план «Демократическая конвенция», предполагающий выработку нового Договора о ЕС (Конституции) в рамках избранного прямым голосованием Конвента № 2 и дальнейшее одобрение документа на общеевропейском референдуме. Однако вероятность такого решения со стороны лидеров стран Евросоюза минимальна.
3.2. Полностью исключенной на данный момент также может считаться перспектива формального распада Европейского союза и роспуска его надгосударственных институтов. Также не приходится рассчитывать на возникновение «федерации Европы» с общим правительством, парламентом, общеевропейскими политическими партиями и избираемым Президентом.
3.3. Скорее всего, Европейский союз будет эволюционировать в сторону достаточно рыхлого торгово-экономического (включая валютный союз) объединения с элементами политического сотрудничества между отдельными странами и группировками. При этом такие важнейшие области деятельности как социальная политика, энергетика и оборона будут оставаться на сугубо национальном уровне.
Роль институтов ЕС (в первую очередь – Европейской комиссии (КЕС)) будет при таком развитии событий сведена к, преимущественно, трем направлениям:
- Обеспечение функционирования таможенного союза, валютного союза (совместно с Европейским центробанком) и общего рынка товаров и капиталов;
- Представление интересов стран-членов ЕС в международных торгово-экономических организациях;
- Содействие реализации внешнеполитических и внешнеэкономических проектов отдельных стран-членов ЕС или группировок .
3.4. Такая парадигма развития ЕС в перспективе 2017 г. предполагает два возможных формата функционирования интеграционного объединения:
1. «Европа разных скоростей»
Данный сценарий развития предполагает дальнейшее развитие углубленных форм политического сотрудничества и экономической интеграции части стран ЕС с сохранением остальных в рамках таможенного союза и общего рынка товаров и капиталов. Возможно выделение группировки «европейского авангарда» в составе стран «шестерки» + Испания, Португалия и Греция.
2. Таможенный союз
Общая эволюция ЕС в направлении свободных рынков и свободной торговли при одновременном качественном снижении уровня политического сотрудничества и сохранении базовых областей экономики (энергетика, социальная политика) в исключительной национальной компетенции стран-членов.
3.5. После 2012 – 2013 гг. возможно ускорение развития Европы ЕС в случае начала преодоления нынешней застойной социально-экономической модели в сторону большей либерализации и развития политических интеграционных процессов в сторону федерализации. Однако политика экономической либерализации может вступить в противоречие с социальной устойчивостью крупных стран ЕС. Поэтому такой вариант развития представляется менее вероятным, чем продолжение стагнации с элементами экономической модернизации.
3.6. Несмотря на очевидную выгодность сближения и создания стратегического политико-экономического союза и для ЕС, и для России, такой вариант развития отношений на ближайшие 5 – 7 лет представляется маловероятным. Его вероятность может возрасти, если Россия вступит на путь интенсивной экономической модернизации и политической демократизации, что позволило бы увеличить заинтересованность в экономическом сближении и сняло бы часть препятствий сближению в т.н. «ценностной сфере»
3.7. Вступление России в ВТО также объективно облегчит экономическое сотрудничество. Вместе с тем, вопрос о выгодности для России создания зоны свободной торговли с ЕС остается открытым. Возникновение такой зоны без качественного увеличения доли товаров с высокой добавленной стоимостью в российском экспорте и перспективы выхода их на высококонкурентный рынок ЕС, России невыгодно.
3.8. России невыгодна застойная модель развития политической Европы (хотя переход к федерализму также невыгоден). При любом варианте целесообразно сохранение видимости динамичных отношений с ЕС и их развития. На ближайшие 5 – 7 лет целесообразно, не прекращая взаимодействия с Брюсселем, активизировать (не провозглашая это целью политики) двустороннее сотрудничество с ведущими странами и перспективными партнерами среди новых стран-членов ЕС. Стоит постоянно держать в повестке дня перспективу создания стратегического политико-экономического союза.
3.9. Отношения с ЕС могут серьезно осложниться в том случае, если США протащат вступление Украины в НАТО, что вызовет целую серию кризисных явлений как в отношениях собственно с Украиной, так и с Западом, в том числе с Европой, в целом. Возможно, что именно на реализацию такого сценария нацелен план по принятию Украины в НАТО.
Данный раздел предлагается в качестве предложений для подготовки планов-сценариев ситуационных анализов, которые планируется провести на втором этапе исследования.
В качестве примера последнего направления деятельности можно привести ситуацию с участием Еврокомиссии в энергетическом диалоге России и ЕС. В настоящий момент у Еврокомиссии нет формальных полномочий в сфере внешних энергетических связей ЕС. Последние предложения КЕС в данной области были заблокированы в марте с.г. странами-членами Евросоюза и все отношения с Россией осуществляются и будут осуществляться исключительно на межгосударственном уровне и уровне энергетических корпораций. Вместе с тем, у КЕС есть неформальное поручение от Совета ЕС оказывать на РФ давление с целью добиться ратификации Договора и транзитного протокола к т.н. Энергетической хартии, что будет способствовать реализации национальных интересов ряда государств Евросоюза (Германии, Франции, Италии, Великобритании, Бельгии и Нидерландов).
Этому будет объективно способствовать процесс национализации европейской внешней политики в результате системного кризиса Евросоюза.