Публикации

Якуб Корэйба. Украинская политика России после Вильнюса: сценарии развития

By 18.11.13 12 февраля, 2021 No Comments

Опубликовано в аналитическом бюллетене Института современного развития, № 11 (18), ноябрь 2013 г.

Процесс подготовки и вероятность подписания Договора об ассоциированном членстве и входящего в него соглашения о зоне свободной торговли между ЕС и Украиной являются источником определенного парадокса. Суть его заключается в том, что этот правовой акт влияет на изменение поведения актора международных отношений, который формально никак с ним не связан. Оказывается, что как до подписания, так и после него этот акт стимулирует большую активность не только ЕС и Украины, но также и России.

Следует подчеркнуть, что в восприятии факта подписания Договора также присутствует некоторый диссонанс. ЕС и Россия рассматривают его в противоположном ключе. Если для ЕС это завершение процесса, то для России — только начало. С точки зрения логики расширения и углубления процесса европейской интеграции, стабилизация отношений с Украиной на уровне ассоциированного членства является конечной точкой сближения и оптимальной моделью выстраивания двусторонних отношений. С большой долей уверенности можно утверждать, что в доступном для прогноза будущем границы ЕС расширяться не будут. Однако, с точки зрения России, подписание соглашения является символическим началом процесса дезинтеграции постсоветского пространства в той его форме, которая сложилась после распада СССР.

Прогнозируя действия России, следует иметь в виду, что курс внешней политики страны в отношении Украины (и в целом постсоветского «ближнего зарубежья») является предметом спора внутри российской политической элиты — здесь нет консенсуса по поводу как конечных целей, так и средств их достижения. Отсутствие одной конкретной цели (представления об оптимальной модели взаимоотношений) и наличие нескольких целей (ложных с точки зрения реализации официально заявленных задач внешней политики и зачастую представляющих собой средства, переформированные в цели) — существенно усложняет задачу идентификации и прогноза дальнейших действий России. Поэтому данный прогноз отражает широкую вариативность курса политики.

При этом очевидно, что российская реакция на сближение Украины с ЕС будет определяться в рамках, ограниченных двумя экстремальными, «идеальными» моделями поведения. Если замкнуть характер внешнеполитического курса в символические метафоры, то Россия может поступить либо «по Хантингтону», либо «по Бжезинскому». В силу отсутствия четкой стратегии и ясно определенного курса, скорее всего политика России не приобретет форму логически последовательной цепочки. Ее ходы будут определяться соотношением текущей конъюнктуры и степенью воздействия на процесс принятия решений той или иной фракции в российском руководстве.

Россия обладает существенным потенциалом влияния на Украину — как на ее внешнюю, так и на внутреннюю политику. Это влияние можно оказывать либо негативным способом — разрушением существующих элементов отношений, либо позитивным — предложением о качественном и количественном изменении status quo, то есть изменении отношений в направлении их развития. Необходимо иметь в виду тот факт, что проведение Россией эффективной политики существенно усложняется в силу идеологической поляризации украинского общества и политической элиты: применение одних и тех же действий оказывает позитивное влияние на одну часть украинского социума и одновременно негативное — на другую.

Одна крайность политики определяется моделью поведения «по Хантингтону», то есть конфронтации в духе «столкновения цивилизаций» с Россией и Украиной по разные стороны цивилизационной границы. Согласно данному сценарию, Россия будет проводить в отношении Украины следующие действия:

1. В политической сфере она может пойти на ревизию юридической базы отношений с Украиной (денонсация Договора 1997 г.) и тем самым вернуть в повестку дня не только вопрос о характере двусторонних отношений, но и о формальном признании Россией украинской государственности в ее нынешнем территориальном составе.

2. В сфере военной политики Россия может активнее обращаться к вопросу о базировании Черноморского флота и о будущем базы в Севастополе.

3. Экономические шаги будут включать в себя разрыв кооперационных связей в сферах совместной работы российских и украинских предприятий (атомная энергетика, авиастроительство, ракетостроение, военная промышленность, кораблестроение), попытку спровоцировать паралич украинских предприятий и перехватить их рынки сбыта.

4. Торговая политика будет опираться на широкий перечень санкций, ведущих к существенному ограничению доступа украинских товаров на российский рынок: повышение таможенных пошлин и введение нетарифных заградительных мер в виде квот, санитарных норм, технических стандартов, контролей и т. п.

5. Россия может закрыть рынок труда для украинской рабочей силы с одновременной высылкой около 2 млн проживающих на российской территории граждан Украины, и таким образом создать на Украине большую группу противников сближения с ЕС. Закрытие российского рынка труда существенно ограничит количество трансфертов и снизит жизненный уровень оставшихся на Украине семей гастарбайтеров.

6. Идеологическое и культурное наступление: подчеркивание имманентного противоречия между Россией (православной цивилизацией) и Европой («Западом») и, соответственно, альтернативного и конкурентного характера участия в ТС и ЗСТ с ЕС. Согласно этому подходу, однозначное определение Украиной своего курса на сближение с ЕС автоматически является заявлением о выходе из состава не только той или иной предлагаемой Россией организации, но и вплоть до православной цивилизации в целом.

7. Москва может также попытаться поднять вопрос территориальной и общественной целостности Украины через проблемы, связанные если не прямо с принадлежностью Крыма, то с правами его российского населения.

Перечисленные выше шаги могут применяться вместе или по отдельности. В целом они носят довольно радикальный характер, но имеют своих сторонников. Однако следует подчеркнуть, что с точки зрения реализации интересов России — то есть приближения к ней Украины — их результаты будут иметь контрпродуктивный характер. С большой долей уверенности, можно прогнозировать их последствия как:

1. Полную переориентацию Украины на сотрудничество с Западом: санкции со стороны России будут восприняты как свидетельство неспособности российской элиты воспринимать Украину в качестве суверенного государства и самостоятельного партнера, то есть страны со своими, автономными от российских национальными интересами. А раз невозможно выстраивать отношения на базе уважения партнерского статуса, то с точки зрения Украины лучше не иметь их вообще. Если Россия определяет цену своей дружбы на уровне суверенитета, то украинская элита точно не готова ее платить.

2. В силу растущих, в связи с наращиванием дефицита, бюджетных ограничений, развитие собственной военной инфраструктуры на Черном море негативным образом скажется на возможностях усиления военного потенциала России на других направлениях, в том числе в Центральной Азии, в АТР и в Арктике. В данной ситуации демонстративные действия без практической отдачи ослабят потенциал в критически важных для интересов России регионах.

3. Существенные финансовые потери российских компаний в результате разрыва кооперационных связей и прекращения производственных цепочек с украинскими партнерами. Следует помнить, что российские компании, сотрудничающие с украинскими партнерами, не занимаются благотворительностью, а преследуют коммерческие цели. Несмотря на попытки представить сотрудничество как выгодное исключительно украинской стороне, российские фирмы не смогут выпускать продукцию или будут вынуждены заменить украинские комплектующие западными, что может привести к росту себестоимости продукции.

4. Нарушение внутреннего баланса предложения и существенный рост цен на продукты питания, который резко отразится на уровне жизни самых социально незащищенных слоев российского общества. Важно иметь в виду, что Украина (как например и Белоруссия) экспортирует в Россию в основном продукты питания, входящие в самые низкие ценовые категории, обеспечивая доступ к базовым продуктам пенсионерам, одиноким матерям и т. п. Можно представить, что отсутствие таких продуктов на рынке выльется либо в существенную нагрузку на государственный бюджет (в случае принятия решения о компенсации роста цен, что маловероятно в ситуации растущего дефицита), либо в нежелательное воздействие на уровень социальной стабильности.

5. Закрытие рынка труда для более чем двух миллионов украинцев сулит серьезные социальные и экономические трудности для Украины, но для России это также может вести к социальным встряскам. Ведь украинское предложение не развивается в вакууме и является экономически закономерным ответом на российский спрос. В силу ряда объективных (отсутствие) и субъективных (нежелание) причин, в России недостаточен ресурс рабочей силы для обеспечения существующего спроса. Рост стоимости труда и издержек российских компаний увеличит и без того массовый приток трудовых мигрантов из стран Центральной Азии и Южного Кавказа. Если место украинцев займут представители этих республик, несложно представить себе последствия для настроений коренного населения, особенно в больших городах.

6. Потеря надежды украинцев на занятие в Европе места цивилизационного «моста» между Западом и Россией. В ситуации принуждения к совершению жесткого выбора между двумя моделями и парадигмами развития Украина может либо расколоться на две части, либо полностью выйти из зоны культурного влияния России. Оба этих варианта сужают поле гуманитарного воздействия России.

7. Активизация территориального вопроса в Крыму может выглядеть потенциально эффективным и малозатратным рычагом давления для изменения внешнеполитического курса Украины. Проблема однако в том, что В. Янукович знает об этом не хуже В. Путина и уже несколько лет (фактически с самого начала президентского срока) принимает энергичные шаги для нейтрализации конфликтного потенциала, связанного с обстановкой на полуострове. В результате успешного построения жесткой вертикали путем нейтрализации местного парламента представителями Партии регионов и полного подчинения исполнительной власти лояльному А. Могилеву, любая активность (внутренняя или внешняя) по ослаблению полномочий Киева встретит немедленный отпор. А в случе активизации сепаратистских движений несложно представить себе доказательства криминальной и подрывной деятельности их представителей, которые лягут на стол любой комиссии от ЕС, ОБСЕ или Совета Европы. Можно также предположить, что Киев притормозит действия против татарских активистов, требующих возвращения конфискованных их предкам земель, часть которых находится в руках прибывших из России поселенцев и их наследников.

Вторым экстремальным сценарием после сближения Украины с ЕС является схема, последовательно описываемая З. Бжезинским почти во всех его книгах, начиная с «Великой шахматной доски» и заканчивая «Стратегическим взглядом». Согласно его прогнозам, европеизация и вестернизация Украины — «страны-стержня» Восточной Европы — будет решающим шагом на пути сближения России с Западом. Без Украины, последовательно утверждает Бжезинский, Россия не может быть империей, а раз так, то она должна стать «обычным» европейским государством. Если следовать в русле этой парадигмы, то сближение Украины с ЕС подтолкнет Россию к пересмотру евразийского курса внешней политики на отрыв от ЕС и Запада в целом. Хотя с точки зрения практики российской политики последних лет такой поворот кажется больше надуманным, решение Украины может стать тем внешним толчком, который изменит ориентиры Москвы. Теоритически, согласно этой концепции, при отказе Украины от участия в предлагаемых Россией форматах интеграции часть российского истеблишмента потребует изменить основные ориентиры внешней политики страны. При этом, однако, более очевидно, что без Украины любое экономическое и политическое объединение на постсоветском пространстве во многом лишается потенциала развития и тем самым может потерять смысл. Поэтому в условиях принятия этой модели поведения Россия будет:

1. Стремиться выстраивать политические отношения в прагматичном ключе минимизации конфликтов и максимизации потенциала сотрудничества. Если отбросить эмоциональную составляющую, вытекающую из неудовлетворенности реализацией евразийской концепции, партнерские отношения с Украиной останавливают действие ряда негативных для России факторов на постсоветском пространстве.

2. Использовать существующие технические и структурные связи в военной сфере для наращивания потенциала сотрудничества и создания прочных мер доверия. В данном сценарии база в Севастополе может послужить экспериментальной площадкой для начала реализации идеи общеевропейской архитектуры безопасности, например, в качестве совместной базы, обеспечивающей безопасность в акватории Черного моря.

3. Переводить экономические отношения с Украиной на рыночную основу. Несмотря на утверждения, что сближение с ЕС лишает украинскую политику перспектив развития[1], следует отметить, что за последние 20 лет поставки Россией дешевого газа были основным демотиватором для проведения на Украине модернизации. То есть, смысл действий всех без исключения правительств в Киеве показывает, что если сейчас Украина вступит в Таможенный союз и получит скидку на газ по белорусскому сценарию, то тем самым потеряет последний шанс на модернизацию промышленности, снижение энергоемкости и рост эффективности. В перспективе украинская промышленность либо продолжит деградировать, либо будет поглощена российскими компаниями.

4. Поддерживать и развивать существующие кооперативные связи с перспективой удержать и расширить долю в соответствующих сферах в рамках глобального рынка. Итоги сравнительного анализа структуры и потенциалов свидетельствуют о крайней необходимости повышения конкурентоспособности путем гармонизации и концентрации усилий в сфере инноваций, в авиа- и судостроении, а также космической отрасли. Искусственное же разделение и дублирование будет сопровождаться ростом издержек и, в итоге, вытеснением продукции (также российской) с глобального рынка.

5. Использовать потенциал торгового сотрудничества, опираясь на комплементарные сегменты экономик обеих стран: стремиться доказать свои конкурентные преимущества над ЕС не через наращивание барьеров, а наоборот, путем свободной конкуренции и выбора лучшего варианта.

6. Оставить рынок труда открытым для мигрантов из Украины. Таким образом, с одной стороны, Россия снимет напряженность внутри страны, а с другой — повысит свою привлекательность и улучшит имидж в глазах украинцев, особенно в контексте возможных мер ЕС по ограничению и жесткому контролю за миграцией из Украины.

7. Проводить информационные кампании в конструктивном ключе с акцентом на культурную общность и исторические традиции — по возможности в рамках тождественного восприятия общего европейского контекста как прошлого, так и будущего отношений обеих стран.

Выше были приведены две альтернативные модели внешнеполитического поведения, которые вряд ли на деле будут осуществлены в чистом виде. Скорее всего, политика России будет включать в себя элементы обеих моделей, и Москва станет выстраивать внешнеполитический курс «по обстоятельствам», в виде эклектической импровизации. Важно подчеркнуть, что в силу отсутствия политического консенсуса относительно целей и концептуальных основ действий не приходится говорить о целостной государственной стратегии на украинском направлении: политику России можно рассматривать лишь в плоскости тактической и оперативной.

В случае подписания Киевом соглашений с ЕС можно ожидать, что в краткосрочной (1—2 года) перспективе в поведении России будут доминировать отдельные элементы, перечисленные в рамках первого варианта поведения. При отсутствии системы сдержек и противовесов импульсивные, часто эмоционально мотивированные высказывания могут перерасти в политические заявления и вылиться в решения государственных органов. Однако приведенный выше анализ последствий показывает, что применение жестких санкций вплоть до «замораживания» отношений будет контрпродуктивно с точки зрения реализации национальных интересов России — в том виде, в каком они сформулированы в официальных государственных документах[2]. Поэтому следует ожидать, что в среднесрочной перспективе (3—5 лет) Россия будет в своей политике постепенно отходить от стремления к изоляции Украины (и самоизоляции от Европы) и действовать все больше в духе некоторых подходов, представленных во втором варианте поведения. Скорость перехода будет зависеть от интенсивности воздействия ряда объективных и субъективных факторов. Среди первых стоит прежде всего назвать: направление развития социальных и экономических процессов в самой России, (не)эффективность работы Таможенного союза, динамика экономических показателей на Украине и изменение соотношения внешнеполитических ресурсов России и ЕС. Среди вторых необходимо иметь в виду: последовательность курса украинских властей на сближение с ЕС (в том числе результаты выборов 2015 г.), настроения украинского общества и оценку последствий сближения с ЕС, готовность России и ЕС выделять Украине достаточные средства экономической и финансовой поддержки.

С учетом существующих прогнозов относительно перспектив развития экономик России и ЕС можно ожидать некоторого увеличения помощи Украине со стороны Европы и ослабления аналогичных возможностей Российской Федерации. Важным фактором является также вероятное функциональное отличие помощи ЕС от российской. Выделяемые средства могут направляться на оптимизацию экономической структуры и развитие либо на петрификацию существующего состояния. В случае развития отношений Украина — ЕС по благоприятному для Киева сценарию (модернизация экономики, рост экспорта, отмена виз), в 10-летней перспективе не исключена реализация прогноза З. Бжезинского: начало модернизации России через вовлечение в европейские и — шире — западные структуры развития. Но для этого потребуется смена восприятия интеграционных процессов: от геополитических целей для себя (Таможенный и Евразийский союз) до необходимости реальной модернизации и мирного (консенсуального) решения противоречий (ЕС). В долгосрочной перспективе успешная интеграция Украины в западные экономические структуры и модернизация ее политической системы могут послужить внешним толчком для внутренних перемен в самой России и смены ориентиров ее политики, отказа от курса на отдаление от Европы в пользу возвращения к конструктивному участию в общеевропейском компоненте международных отношений.


[1] См., напр.: С. Жильцов. Карт-бланш. Киев и Кишинев ограничили «Восточным партнерством». — «Независимая газета», 7 ноября 2013, http://www.ng.ru/cis/2013-11-07/3_kartblansh.html

[2] Например, в Концепции внешней политики Российской Федерации утвержденной российским президентом в феврале 2013 г.: «Приоритетными направлениями российской внешней политики являются развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами-участниками СНГ, дальнейшее укрепление СНГ — основы углубления регионального взаимодействия его участников, имеющих не только общее историческое наследие, но и обширный потенциал интеграции в различных сферах». «Россия выстраивает дружественные отношения с каждым из государств-участников СНГ на основе равноправия, взаимной выгоды, уважения и учета интересов друг друга, стремясь к интенсификации интеграционных процессов на пространстве Содружества. С государствами, которые проявляют готовность к этому, развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества». «Россия считает приоритетной задачу формирования Евразийского экономического союза, призванного не только максимально задействовать взаимовыгодные хозяйственные связи на пространстве СНГ, но и стать определяющей будущее стран Содружества моделью объединения, открытого для других государств. Строящийся на универсальных интеграционных принципах новый союз призван стать эффективным связующим звеном между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом».